零售市場管理

臺中高等行政法院判決 高等行政訴訟庭第三庭 112年度訴字第151號 原 告 薛永清 被 告 雲林縣斗六市公所 代 表 人 林聖爵 訴訟代理人 梁樹綸 律師 上列當事人間零售市場管理事件，原告不服雲林縣政府中華民國 112年3月29日府行法一字第1122906399號訴願決定，提起行政訴 訟，本院判決如下︰ 　　主 文 一、原告之訴駁回。 二、訴訟費用由原告負擔。 事實及理由 壹、程序方面： 按行政訴訟法第111條第1項、第3項第2、3款規定：「（第1 項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被 告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。……（第3項 　　）有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二 　　、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。三、因 情事變更而以他項聲明代最初之聲明。」本件原告起訴時狀 載訴之聲明為：一、原處分及訴願決定均撤銷。二、被告應 作成就其所屬雲林縣斗六市第一公有零售市場(下稱第一市 場）外攤（舖）位第77號攤位，自民國112年8月1日起至116 年7月31日止，准予原告繼續使用之處分（見本院卷第15頁 　　），嗣第一市場外攤（舖）位於112年9月23日經被告拆除， 原告爰於112年11月1日以行政訴訟追加訴之聲明暨補充理由 狀追加備位聲明：確認原處分違法（見本院卷第363頁）。 核其所為係本於同一請求之基礎，基於情事變更所為之追加 ，與原已起訴部分可共用相同訴訟程序及訴訟資料，且有利 於當事人之利益，符合訴訟經濟原則，本院認原告上開訴之 追加尚屬適當，應予准許。又原告另於言詞辯論期日將先位 聲明修正為：一、原處分及訴願決定均撤銷。二、被告應就 原告112年1月12日之申請案件，作成准予原告自112年8月1 日起至116年7月31日止，繼續使用第一市場外攤（舖）位第 77號攤位之行政處分。經核其聲明意旨不變僅就文字部分略 加調整，本院自應依修正後之聲明為審判。 貳、實體方面： 一、爭訟概要： 　㈠原告與被告原就第一市場外攤（舖）位第77號攤位簽訂租賃 約書，約定使用期間自109年9月18日至112年7月31日。由於 第一市場坐落土地業據雲林縣政府以80年9月19日80府建都 字第98603號函公告「變更斗六都市計畫(第一期公共設施保 留地專案通盤檢討）案」(下稱變更斗六都市計畫案)，附帶 條件變更為商業區（原為市場用地），被告亦於110年11月1 0日據以擬定修正後整體開發構想計畫書，並規劃推動時程 ，繼以111年5月9日斗六市農字第1110012950號函檢陳修正 後「擬定斗六（含大潭地區）都市計畫（原市三變更為商業 區）細部計畫」書圖(含市地重劃可行性評估報告)（下稱細 部計畫）報請雲林縣政府核定，為因應細部計畫核定後實施 時程之推展，乃以112年1月10日斗六市農字第1120600012號 函（下稱112年1月10日函）通知含原告在內之第一市場外攤 （舖）位全體承租人，預告原租約使用期限屆至後將不予續 約。 　㈡原告收悉後，仍於112年1月12日向被告提出第一市場外攤（ 舖）第77號攤位續約申請案件（下稱系爭申請案件），被告 隨以112年2月8斗六市農字第0000000000號函（下稱原處分 ）予以否准。原告不服提起訴願，經雲林縣政府以112年3月 29日府行法一字第0000000000號訴願決定（下稱訴願決定） 駁回，原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。 二、原告起訴主張及聲明： ㈠原被告僅拆除第一市場所在土地上之建物，並未廢止第一市 場，被告仍可於同一位址劃定攤位後出租予原告使用（如同 露天的傳統市場、市集）。故原告先位聲明之請求，在客觀 上仍有實現之可能。 ㈡被告以零售市場管理條例第22條所謂「政策需要」及配合都 市整體開發計畫為由，否准原告繼續承租之申請，然「政策 需要」屬於不確定法律槪念，被告固享有判斷餘地，惟依司 法院釋字第382、462、553號解釋意旨，若主管機關之判斷 有恣意濫用及其他違法情事時，仍應受司法審查，法院並非 不得予以撤銷或變更。 　㈢原處分有下列恣意及違法情事： ⒈原處分所依據之事實認定與鑑定報告之意見相左： 　　　被告以第一市場外攤舖位已超過鋼筋混凝土建物50年限， 　　　又因921地震致結構嚴重受損，作為拆除理由，堪認此為 　　　被告作成原處分所依據之事實。然依常理推斷，斷無可能 　　　僅憑「建築物已達使用年限」即逕決定予以拆除，仍須經 　　　土木技師鑑定該建築是否具有結構性損壞，或耐震能力低 　　　落等可能發生危害之情形，綜合評估考量後決定。而依據 　　　立信工程顧問有限公司於106年8月所出具之「斗六市第一 　　　公有零售市場外攤舖位結構安全鑑定報告書」（下稱鑑定 　　　報告書）第14頁「壹拾貳、鑑定結果與建議」第2點即載 　　　明：「本案標的物經現況勘查結果，標的物現況外觀及內 　　　部空間尚無明顯結構性損壞……研判結構尚無立即性危險 　　　」等語，可見第一市場外攤建築物並未因結構受損而有立 　　　即拆除之必要，被告作成原處分所依據之事實顯然有誤， 　　　其以原處分否准原告所請顯非適法。 　　⒉被告稱第一市場外攤舖位拆除所生空地，將作臨時停車場 使用，不僅與其所提出之細部計畫不符，將「第一市場周 圍之停車空間需求」作為是否立即拆除第一市場外攤舖位 之裁量因素之一，亦違反不當連結禁止原則： 　　　⑴被告稱若將第一市場外攤舖位拆除，可緩解周遭停車不 便，提早實現變更斗六都市計畫案中所要求至少提供30 %土地供停車場使用之要求，故符合公益性等語。然依 細部計畫第13頁之土地使用計畫示意圖所載，細部計畫 之停車場用地位於計畫土地之東北側，鄰接三民路，而 第一市場外攤則位於計畫土地之西側（鄰接中正路)及 南側(鄰接中華路），兩者並無重疊之處。第一市場外 攤既非規劃作為停車場使用，又何來「提早實現」可言 ？被告將與細部計畫是否達成無關（甚至衝突）之「周 圍空間停車需求」作為原處分之判斷基礎，顯已違反不 當連結禁止原則，難謂適法。 　　　⑵被告於112年1月間，尚可就與第一市場所在位置同在計 畫範圍內之土地，與訴外人張景輝訂定基地租賃契約至 114年底為止，顯然並無立即停止使用第一市場之需要 　　　　，被告卻考量處理上之方便，即否准原告之申請，原處 分當有違反不當聯結禁止之違法： 　　　　被告雖稱係考量○○縣○○市○○段（下同）135-737 　　　　地號土地之承租人張景輝於該土地上有建物，若逕行終 　　　　止將造成人民財產權侵害，為求慎重，方與張景輝簽訂 　　　　租約，而第一市場建物係被告所有，故先行不予續約。 　　　　然被告於112年1月1日仍與張景輝締結基地租賃契約至1 　　　　14年12月31日為止，顯然並無任何因政策需要而需停止 　　　　使用市場之急迫情事，且原告僅為公有市場之使用者， 　　　　與張景輝相比，經濟上更為弱勢，被告卻於與張景輝續 　　　　約同時通知不再與原告續約，並逕行將原告賴以維生之 　　　　市場攤位拆除，對於原告的生存、工作權利受損視而不 　　　　見，原處分違反比例原則。況被告率先否准原告繼續使 　　　　用第一市場攤位係考量「處理上容易與否」，亦與零售 　　　　市場管理條例第22條所規定之「政策需要、城鄉改造或 　　　　已無市場商業機能」等考量無涉，原處分之作成亦有違 　　　　反不當連結禁止之違法。 　　⒊被告作成原處分，並未採取侵害最小之手段，違反比例原 則之要求： 　　　被告雖稱細部計畫已於111年5月檢陳雲林縣政府，並預期 　　　細部計畫將於115年核定、實施，若更換新約，期限將至 　　　116年7月31日，勢必影響市地重劃及相應建設進度等云。 　　　然公有市場與攤商間既係成立行政契約，主管機關本得依 　　　照其職權於法定範圍內裁量契約之存續期間。蓋零售市場 　　　管理條例第11條第1項僅規定公有市場攤位之使用期限「 　　　以4年為限」，而非「一律4年」，被告自得於法定4年之 　　　範圍內裁量承租契約之存續期間，以配合實際需求。縱如 　　　被告所主張市地重劃將於115年核定實施，被告仍非不得 　　　以1年或2年之期限與現承租攤商續約。然被告捨此侵害較 　　　小之手段不為，逕為不予續約之決定，實與比例原則不符 　　　。 ㈣依照相關計畫之進程，被告並無停止第一市場使用之急迫需 求，原處分牴觸零售市場管理條例第22條之規範意旨，依照 最高行政法院104年度判字第169號判決意旨，被告即應准予 原告繼續使用之申請： ⒈依高雄高等行政法院106年度訴字第204號判決意旨可知， 公有市場與攤商間既係成立行政契約，主管機關本應依照 零售市場管理條例第22條規範目的，衡酌公、私益，於確 實有類如「貫徹都市計畫」之急迫需求等情形下方能停止 市場使用，在有前開急迫需求以前，仍應將盡量提升公有 市場之使用列為主要考量，方為適法。 　　⒉本件縱依被告所稱其所檢陳之都市計畫中細部計畫預估將 於115年至117年核定，惟目前距離115年尚有近3年，被告 本得待細部計畫核定後，再依照零售市場管理條例第22條 之規定停止市場使用。又被告所檢陳都市計畫中土地所有 權高達38%均為第三人所有，此一都市計畫更因所有人間 意見無法整合、參與意願不高，其計畫目標年自110年調 整至125年，且經原告於○○縣○鄉發展資訊專區之查詢結果 ，斗六市自109年1月17日以後就無其他新的都市計畫實施 ，在相關規劃「八字都沒一撇」之情形下，被告顯然並無 立即停止第一市場使用之急迫需求，此亦有被告發函向其 他第一市場攤商表示在「不與被告爭訟、陳抗」之前提下 ，仍可申請延緩搬遷等情可參。在無急迫需求之情形下， 被告仍否准原告續約之申請，亦與零售市場管理條例第22 條之規範目的不符。 ⒊第一市場外攤（舖）位並無建築結構上之安全疑慮，且依 照被告所擬定相關都市計畫，亦無立即停止使用第一市場 之急迫必要。原告已依零售市場管理條例第11條之規定於 期滿6個月前提出申請，且均有按期繳納使用費、自治組 織管理費，並願接受被告所定使用條件，亦無零售市場管 理條例第12、23、29、31條得終止租約之情形，依最高行 政法院104年度判字第169號判決意旨，及零售市場管理條 例第1、9、11條有關促進公有市場使用、原承租人有第一 優先承租順序等之規範意旨，被告裁量權限已限縮至零， 應准予原告繼續使用第77號攤位之申請等語。 ㈣聲明： 　　⒈先位聲明： ⑴原處分及訴願決定均撤銷。 　　　⑵被告應就原告112年1月12日之申請案件，作成准予原告 自112年8月1日起至116年7月31日止，繼續使用第一市 場外攤（舖）位第77號攤位之行政處分。 　 ⒉備位聲明：確認原處分違法。 三、被告答辯及聲明： ㈠依零售市場管理條例第11條第1、2項、第22條規定，及本院1 08年度訴字第180號判決意旨，租用公有市場攤舖位並非經 申請繼續使用即應准許，主管機關仍得基於實際管理之需要 決定不再續約。因此被告自得本於判斷，就原告申請繼續使 用第77號攤位不予准許，被告判斷倘無不法，要難指摘有何 違誤。 　㈡被告基於以下因素判斷，作成原處分否准原告申請，並無不 法： 　　⒈都市計畫依法應實施，且細部計畫最快將於115年核定、實 施，加上前面的準備工作，時程可說是迫在眉睫，故不續 約實有必要： ⑴雲林縣政府以80年9月19日80府建都字第98603號函公告 變更斗六都市計畫案，將第一市場用地變更為商業區， 附帶條件為：應以整體開發方式辦理，並至少提供百分 之30土地作為停車場使用，且應設置具有市場功能之商 業活動。因被告未擬定整體開發計畫，雲林縣政府以96 年10月25日府城都字第00000000000號公告「變更斗六 （含大潭地區）都市計畫（第3次通盤檢討）」中，要 求被告應確實依內政部於91年7月16日以台內營字第000 0000000號函頒「都市計畫整體開發地區處理方案」所 提解決對策，針對附帶條件內容妥為處理，並請被告協 調攤商、地主擬妥整體開發計畫續辦。再者，第一市場 外攤（舖）位興建於51年2月，已超過鋼筋混凝土建物5 0年限，於88年時更曾受921地震影響，結構嚴重受損， 因此被告遂委請盛邦工程顧問有限公司規劃，於110年9 月7日審查通過整體開發構想計畫書，於110年9月26日 召開地主座談會，經參考地主及相關主管機關意見修正 後，於110年11月10日審查通過修正後整體開發構想計 畫書，並依此撰擬草案，於111年5月9日以斗六市農字 第0000000000號函檢陳修正後之細部計畫予雲林縣政府 。依時程估算，於未來4年內細部計畫即會核定、實施 ，市地重劃及相應建設亦將開始。 ⑵雖原告主張被告得待細部計畫核定後，再依零售市場管 理條例第22條之規定停止市場使用；且被告所檢陳都市 計畫中土地所有權高達38%均為第三人所有，此一都市 計畫更因所有人間意見無法整合、參與意願不高，其計 畫目標年自110年調整至125年，被告並無立即停止第一 市場使用之急迫需求，否准原告續約之申請，與零售市 場管理條例第22條之規範目的不符等云。然依法行政係 對行政機關之基本要求，都市計畫既已擬定，相關權責 機關即應依法實施，第一市場坐落土地既已於80年9月1 9日變更為商業區，並規定應以整體開發方式辦理，被 告自不能置之不理。況且，從前述雲林縣政府變更斗六 (含大潭地區）都市計畫（第3次通盤檢討）之公告內容 　　　　，更可發現係因第一市場坐落土地整體開發遲遲未予實 施，上級機關雲林縣政府才會特別要求被告必須積極、 加快辦理，並非無急迫需求。再者，依盛邦工程顧問有 限公司所提供開發時程觀之，細部計畫將於115年至117 年上旬核定、實施，自目前算起，已不到3年時間，更 可說是迫在眉睫。又所謂實施並非只有細部計畫作成而 已，更需要實際之準備與開發，特別是涉及市地重劃， 空地更有利吸引廠商參與，舉凡相應之拆除建築物、整 理地面、提送市地重劃計畫書等準備工作，都將較115 年更早進行，時間上更加急迫，因此原告所謂並無急迫 需求等云，顯非妥適。至原告以計畫範圍內土地有38% 係屬私人所有，意見無法整合、參與意願不高，故計畫 目標年才會調整至125年乙節，更非事實。從開發時程 可發現，於110年9月26日即已召開地主座談會，110年1 0月26日參考地主及相關主管機關意見修正整體開發構 想，110年11月10日審查通過，並無意見無法整合之情 形。又因擬定細部計畫書之時間為111年5月，已超過原 先計畫目標年110年，因此才會依循全國國土計畫，改 為125年。 　　 ⑶此外，所謂被告同意延緩搬遷，係因第一市場外攤舖位 承租人向民意代表陳情，希望被告能給予緩衝時間，以 降低對該等營業及生計之衝擊，被告基於維護該等權益 ，請原告等承租人如欲延緩搬遷，敘明理由提出申請供 被告考量。惟被告嗣後再行檢討，考量計畫實施已迫在 眉睫，為避免影響進度，並避免被質疑不公，決定均不 予延緩，此正可說明確實有急迫需求。 ⒉實施都市計畫之公益遠大於私益，而且原告亦得享有實施 後之成果，對原告亦屬有利： 　　 ⑴第一市場坐落土地位處雲林縣斗六市中心，在斗六圓環 附近，屬精華地段，然由於開發較早，建物低矮，日趨 老化，更伴隨有市容不佳、停車空間不足等問題，因此 80年9月19日通盤檢討後，才會變更為商業區，並規定 應以整體開發方式辦理。如今30年過去，建物更加老舊 ，甚至超出耐用年限，更有結構危險之問題。因此變更 斗六都市計畫之實施顯有必要，可重新調配土地使用空 間，興建新式商業大棲，匯聚人潮，帶動周邊地區發展 ，並改善當地容貌和解決停車空間問題，對公眾甚有助 益。 　　 ⑵相較之下，不予續約所影響者僅為第一市場外攤（舖） 位承租人之私益，且對承租人之不利影響亦僅係暫時性 。蓋雲林縣斗六市公有零售市場攤（舖）位租賃契約書 第8條第1款規定：「另依零售市場管理條例第9條規定 之立法意旨，原攤位使用人於未來以商業區整體開發為 商業大樓中有市場功能部分有優先承租權，並以原地原 位分配為原則：一、政策需要」，顯見當新式商業大樓 完成後，原告及其他承租人就有市場功能部分，仍有優 先承租權，屆時原告及其他承祖人亦得享有都市計畫變 更實施之成果。故長遠而言，實施計畫對原告及其他承 租人仍屬有利，越早實施亦越能享有該成果。故被告所 為之判斷並無不法。 ⒊被告不予續約主要考量為都市計畫實施，而拆除後暫作停 車場使用亦基於政策需要，實經充分考量並具有公益性： ⑴被告否准續租係為利於地方發展及依法配合商業區整體 開發之都市計畫；被告112年1月10日函亦表示「為政策 需要及配合都市整體開發計畫所需」，均說明被告否准 原告繼續使用，主因係為推動都市計畫之實施，拆除第 一市場外攤舖位亦是如此。 　　 ⑵再者，從前述雲林縣政府變更斗六都市計畫案，要求至 少提供百分之30土地作為停車場使用，即可知早在80年 就對停車空間有高度需求。而雲林縣政府委請鼎漢國際 工程顧問股份有限公司於107年4月所做之雲林縣停車場 整體規劃及可行性評估期末修正報告書，其結論亦顯示 就汽車而言，無論是平日或假日，全日各時段停車需求 皆大於停車供給量；就機車而言，假日各時段停車需求 皆大於停車供給量。顯見在斗六圓環周邊的500公尺內 ，極需要有停車空間。進而也產生嚴重之違規停車情況 ，更因此造成市容雜亂，危及民眾行車安全。第一市場 外攤（舖）位既已超過鋼筋混擬土建物50年限，又因92 1地震致結構嚴重受損，再加上未來坐落土地整體開發 已有詳細之時程規劃和構想圖，拆除可說是勢在必行， 則相較於續約只能短暫保留，不續約拆除暫作停車場使 用，不僅可舒緩上述停車需求及違規停車所造成之問題 ，更提早實現變更斗六都市計畫案，變更為商業區所要 求「至少提供百分之30土地作為停車場使用」，更具有 公益性。 　　 ⑶至於原告以細部計畫示意圖，認為停車場應位於計畫範 圍之東北側，第一市場外攤舖位則在西及南側位置，位 置並無重疊之處，拆除後空地作為停車場使用何來提早 實現等語。然被告所稱提早實現並非指提早完成計畫所 設定之停車場，而係指「至少提供百分之30土地作為停 車場使用」背後所代表斗六市民對停車空間之高度需求 能夠藉由空地暫作停車場使用，提早獲得實現。被告不 續約主因是為了推動都市計畫之實施，而於拆除後暫作 停車場使用也是基於政策需要，實經充分考量並具有公 益性，被告所為之判斷並無不法。 ㈢關於原告主張系爭都市計畫街區內尚有135-737地號及135-73 8地號2筆土地為國有並由被告管理，惟被告並未同時收回而 仍然出租使用中，有違平等原則乙節，茲說明如下： 　　⒈135-737地號土地現由訴外人張景輝承租作為建物基地，上 建有其所有門牌號碼○○縣○○市○○路00號3層磚造建物1棟， 租期自112年1月1日起至114年12月31日止，尚未屆期。而 原告承租之第77號攤位，租賃契約期限係至112年7月31日 止，因臨屆滿無續約，自應優先處理。況135-737地號上 建物係張景輝所有，屬他人之物，如輕易終止契約，將影 響該建物存續，損害其權益，為求慎重，被告乃先從即將 到期之第一市場著手，再逐步處理其餘土地及建物問題。 　　⒉至135-738地號土地現無任何租賃契約，惟四周被圍，具體 界線範圍仍待確定，且目前遭人無權占用，被告正積極處 理中。故135-738地號土地與第一市場情況並不相同，不 涉及租賃契約及承租人之問題等語。 　㈣聲明：駁回原告之訴。 四、本件兩造主要爭點為：被告就原告之系爭申請案件，以配合 都市計畫推展為由，作成原處分否准所請，是否適法有據？ 五、本院的判斷： ㈠前提事實： 前揭爭訟概要所載事實，除上開爭點事項外，餘者為兩造所 不爭執，並分別有原告112年1月12日之續約申請書(含附件) 　　、被告112年1月10日函、原處分、訴願決定、變更斗六(含 大潭地區)都市計畫(第3次通盤檢討)書節本、細部計畫、被 告111年5月9日斗六市農字第0000000000號函影本等在卷可 查（見本院卷第27至33頁、第35至37頁、第40至52頁、第55 至81頁、第151至155頁），堪認為真正。 　㈡原告之訴關於先位聲明部分： 　　⒈按提起行政爭訟，須其爭訟有權利保護必要，即具有爭訟 之利益為前提，倘對於當事人被侵害之權利或法律上利益 ，縱經審議或審判之結果，亦無從補救，或無法回復其法 律上之地位或其他利益者，即無進行爭訟而為實質審查之 實益（司法院釋字第546號解釋意旨參照）。準此，權利 保護必要要件之存在，包括是否誤用訴訟程序，致無法達 成請求權利保護之目的；原告之損害是否已不存在；原告 之請求法律上已無從補救或並無實益等等，均為法院進行 實體審查之前提，不論訴訟進行程度如何，法院均應依職 權予以調查，倘原告之訴，不具權利保護之必要，即屬無 理由，應以判決駁回之。 ⒉查原告係依零售市場管理條例第11條第2項規定，就原承租 第一市場外攤（舖）位第77號攤位，申請於原約定使用期 間屆滿後繼續承租使用；而被告為推動都市整體開發計畫 ，業已決定全部外攤（舖）位使用契約自112年7月31日屆 滿後，均不予續租並辦理拆除工作，且已通知全體第一市 場外攤（舖）位原承租人等事實，有原告提出之續約申請 書及被告112年1月10函影本在卷可憑（分見本院卷第27頁 及第35至36頁）。又第一市場外攤（舖）位已於112年9月 11日開始拆除，目前已全數拆除完畢，其中原告所申請繼 續使用之第77號攤位，係於112年9月23日即已拆除完成等 情，業據被告訴訟代理人陳明在卷（見本院卷第340頁、 第448至449頁），並有現場照片存卷可參(見本院卷第343 至345頁)。 ⒊按原供租賃標的之建物已拆除者，依一般社會通念，出租 人已無從再依租賃關係之債務本旨，繼續交付原租賃標的 予承租人使用之可能，其給付義務已屬履行不能。準此， 第一市場外攤（舖）位之全部既經被告停止使用，事實上 亦已經拆除完畢而不復存在，客觀上自無繼續出租予原告 使用之可能。則原告先位聲明仍請求被告應就其提出之系 爭申請案件，作成准予原告自112年8月1日起至116年7月3 1日止，繼續使用第一市場外攤（舖）位第77號攤位之行 政處分，即屬欠缺權利保護必要，應予判決駁回。 ㈢原告之訴關於備位聲明部分： 　⒈按基於憲政體制之權力分立原則，司法權無從取代行政機 關行使行政裁量權，且行政機關就不確定法律概念等事件 所享有之判斷餘地，固仍應受司法審查，但行政法院對行 政機關依裁量權所為行政處分之司法審查範圍限於裁量之 合法性，而不及於裁量行使之妥當性。又涉及具高度屬人 性之評定、高度科技性之判斷、計畫性政策之決定及獨立 專家委員會就不確定法律概念所為之判斷，基於尊重其不 可替代性、專業性及法律授權之專屬性，行政機關就此等 行政事項尤享有專業判斷之餘地，參照行政訴訟法第4條 第2項及第201條之規定，行政法院僅得審查行政機關之判 斷有無恣意濫用及其他違法情事，構成應予撤銷或變更之 情形。易言之，行政法院就涉及專業判斷之行政處分，僅 得就：⑴行政機關所為之判斷，是否出於錯誤之事實認定 或不完全之資訊。⑵行政機關之判斷，是否有違一般公認 之價值判斷標準。⑶行政機關之判斷，是否違反法定之正 當程序。⑷作成判斷之行政機關，其組織是否合法且有判 斷之權限。⑸行政機關之判斷，是否出於與事物無關之考 量，亦即違反不當連結之禁止。⑹行政機關之判斷，是否 違反相關法治國家應遵守之原理原則，如平等原則、公益 原則等事項為審查，不得替代行政機關為決定（司法院釋 字第382號、第462號、第553號解釋理由參照）。 　⒉復按零售市場管理條例第2條規定：「本條例所稱主管機關 ：在中央為經濟部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市） 為縣（市）政府；在鄉、鎮、縣轄市〔以下簡稱鄉（鎮、 市）〕為鄉（鎮、市）公所。」第4條第3款規定：「主管 機關之權責劃分如下：……三、鄉（鎮、市）主管機關：各 鄉（鎮、市）公所轄區內市場之設置、管理及輔導。」第 22條規定：「因政策需要、城鄉改造或已無市場商業機能 時，設立公有市場之主管機關得停止公有市場全部或整層 之使用，或得將原攤（鋪）位使用人改配其他市場空攤（ 鋪）位。」 　 ⒊前引零售市場管理條例第22條所稱「政策需要」核屬不確 定之法律概念。準此，原屬公共設施保留地之公有零售市 場用地，業據都市計畫公告變更其使用分區為商業區，且 經擬具都市計畫細部計畫報請核定，該公有零售市場之主 管機關為配合都市計畫細部計畫核定後之實施，因需拆除 原公有零售市場建物設施，自得停止公有市場全部之使用 ，則主管機關為兼顧原承租人之使用權益，並利於如期實 施都市計畫，決定原租期屆至後不再續約，核與零售市場 管理條例第22條規定不相牴觸。 　　⒋經查： 　　　⑴第一市場即東市場為被告所有之公有零售市場，其坐落 土地原為市場用地，前經雲林縣政府於80年9月19日公 告變更斗六都市計畫案，同意變更為商業區，面積為0. 36公頃，附帶條件為：變更商業區應以整體開發方式辦 理，並至少提供30%土地作為停車場使用，及應設置具 有市場功能之商業活動。雲林縣政府嗣並以96年10月25 日府城都字第09627014792號公告「變更斗六（含大潭 地區）都市計畫（第3次通盤檢討）」，以此部分尚未 進行整體開發，影響市民權益及都市發展甚鉅，要求被 告應確實依內政部於91年7月16日以台內營字第0910085 117號函頒「都市計畫整體開發地區處理方案」所提解 決對策，針對附帶條件內容妥為處理，並請被告協調攤 商、地主擬妥整體開發計畫續辦。被告遂委請盛邦工程 顧問有限公司規劃，於110年9月7日審查通過整體開發 構想計畫書，於110年9月26日召開地主座談會，經參考 地主及相關主管機關意見修正後，於110年11月10日審 查通過修正後整體開發構想計畫書，並依此撰擬草案， 於111年5月9日以斗六市農字第1110012950號函檢陳修 正後之細部計畫予雲林縣政府，擬以市地重劃方式辦理 開發，其中0.2570公頃為商業區；0.1101公頃為停車場 用地。依時程估算，於115至117年間，細部計畫即會核 定、實施，市地重劃及相應建設亦將開始等情，有細部 計畫書、細部計畫時程預估表、變更斗六(含大潭地區) 都市計畫(第3次通盤檢討)書、被告111年5月9日斗六市 農字第1110012950號函在卷可參（見本院卷第60頁、第 80頁、第83頁、第151頁、第154頁、第155頁）。 　　　⑵又第一市場分為外攤（鋪）位及內攤（鋪）位，內攤（ 鋪）位因建物結構安全疑慮，已於108年7月31日租約期 滿後全部不予續租而停止使用加以收回，並於109年完 成拆除，業據被告訴訟代理人陳明在卷（見本院卷第32 8頁），並有本院108年訴字第180號判決及原告提出之 新聞報導存卷可稽（見本院卷第159頁、第333至335頁 ）。至於案涉之外攤（鋪）位部分，所在建物興建於51 年2月，占地約906平方公尺，使用已逾一般鋼筋混凝土 建築物使用年限55年。被告為配合都市計畫，於租約到 期前通知全部攤商到期不予續約之方式，停止外攤（鋪 ）位之全部使用加以收回後拆除，以利整體開發，乃就 原告之系爭申請案件，以同一理由作成原處分，否准原 告繼續使用之申請，有被告上揭函文及原處分存卷可明 （見本院卷第35至37頁）。核諸前開說明，原處分否准 原告所請，自符合零售市場管理條例第22條規定因政策 需要，得停止公有市場全部使用之情形。 　　　⑶原告雖主張第一市場外攤（鋪）位所在建築物並無因結 構受損而有立即拆除之必要，且細部計畫尚未經核定， 被告即以原處分否准原告繼續使用之申請，依據之事實 有誤且不符比例原則等語。惟第一市場坐落土地業經變 更為商業區而非單純之市場用地，依細部計畫並擬以市 地重劃之方式進行整體開發，且第一市場內攤（鋪）位 部分業已因安全疑慮加已拆除，則被告考量所餘第一市 場外攤（鋪）位所在建築物亦已逾耐用年限，為追求整 體開發之效能，決定於租約到期時，就第一市場外攤（ 鋪）位亦一併停止使用及拆除，以利後續因應都市計畫 之土地整合規劃，要難謂有何事實認定錯誤及不符比例 原則之情形。 　　　⑷至原告另主張與第一市場所在位置同在計畫範圍內之土 地，被告尚與訴外人訂定基地租賃契約至114年底止， 被告以原處分否准原告繼續使用之申請有違平等原則， 及被告將「停車空間需求」作為是否立即拆除第一市場 外攤（鋪）位之裁量因素之一，亦違反不當連結禁止原 則等語。惟被告為配合都市計畫之進行，就其所有土地 收回之順序，本得依執行難易度及必要性，排列其實施 之先後次序，此為行政裁量權之範疇，尚與平等原則無 涉。且被告係因配合商業區整體開發之都市計畫，而作 成原處分否准原告繼續使用之申請，已如前述，被告於 拆除第一市場外攤（鋪）位後，將原址暫作停車場使用 ，則係於停止市場全部使用後，基於公益性就其所有土 地進行之使用規劃，與原處分之作成要屬二事，原告此 部分之主張，亦屬無據。　 六、綜上所述，原告主張各節，均非可取。被告就原告之系爭申 請案件作成原處分否准所請，認事用法俱無違誤，訴願決定 予以維持亦無不合。原告起訴先位聲明請求撤銷原處分及訴 願決定，並判命被告應就其所提系爭申請案件作成准予繼續 使用之處分，暨備位聲明求為判決確認原處分違法，均為無 理由，應予判決駁回。 七、本件判決基礎已經明確，兩造其餘的攻擊防禦方法及訴訟資 料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述的必 要，併此敘明。 八、結論：本件原告之訴為無理由，應予駁回。 中　　華　　民　　國　　113 　年　　2 　　月　　 7　　日 審判長法官 蔡 紹 良 　　　　　　　 　　　　　 法官 張 鶴 齡 　　　　　　　　　　　　　　　法官 黃 司 熒 以上正本證明與原本無異。 如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表 明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須 按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴 者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表 明上訴理由者，逕以裁定駁回。 上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情 形者，得例外不委任律師為訴訟代理人： 得不委任律師為訴訟代理人之情形 所需要件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人。　 1.當事人或其代表人、管理人、法定代理人具備法官、檢察官、律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授。 2.稅務行政事件，當事人或其代表人、管理人、法定代理人具備會計師資格。 3.專利行政事件，當事人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人。 ㈡非律師具有右列情形之一，經本案之行政法院認為適當者，亦得為訴訟代理人。 1.當事人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依 法得為專利代理人者。 4.當事人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，當事人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈠、㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。 中　　華　　民　　國　　113 　年　　2 　　月　　7 　　日 書記官　詹靜宜