文化資產保存

臺中高等行政法院判決 高等行政訴訟庭第三庭 112年度訴字第200號 原 告 紀璟凱 訴訟代理人 吳承晏律師 被 告 雲林縣政府 代 表 人 張麗善 訴訟代理人 林小燕律師 上列當事人間文化資產保存事件，原告不服文化部中華民國112 年5月25日文規字第1123013536號訴願決定，提起行政訴訟，本 院判決如下︰ 　　主 文 一、原告之訴駁回。 二、訴訟費用由原告負擔。 事實及理由 壹、程序方面： 按行政訴訟法第111條第1項、第3項第3款規定：「（第1項 ）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告 同意或行政法院認為適當者，不在此限。……（第3項）有下 列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……三、因情事 變更而以他項聲明代最初之聲明。」查原告起訴時訴之聲明 為：訴願決定及原處分（按即被告民國112年3月23日府文資 二字第0000000000號函）均撤銷（見本院卷第15頁），於民 國113年1月24日復追加備位聲明：確認原處分違法（見本院 卷第342頁）。查坐落○○縣○○市○○段38-4、38-368土地（下 稱系爭土地）、門牌號碼○○縣○○市○○街129、133號及中華路 213號「原斗六替代役宿舍」建物（下稱系爭標的），業已 拆除，有本院公務電話紀錄1份在卷可考，則原告追加備位 聲明，於法尚無不合，應予准許。 貳、實體方面： 一、爭訟概要： 　㈠系爭標的及所坐落系爭土地皆屬公有財產。系爭標的前經被 告於111年4月8日召開系爭標的文化資產價值評估現勘暨列 冊追蹤審查會議（下稱111年4月8日審查會議），決議：「 不列冊追蹤並且未達文化資產指定登錄基準」，續於同年9 月5日召開111年度雲林縣文化資產審議會（下稱審議會）第 2次審議會議決議同意上揭結論。 　㈡原告於111年9月20日填具「具古蹟、歷史建築、紀念建築、 聚落建築群價值列冊提報表」（下稱111年9月20日提報表） ，以具新事證為由，提報系爭標的具古蹟價值，被告於112 年2月16日召開系爭標的確認新事證現勘會議（下稱112年2 月16日現勘會議），確認新事證不成立，並維持111年9月5 日第2次審議會議決議，並以112年3月23日府文資二字第112 3808710號函（下稱系爭函文）檢送會議紀錄予原告。原告 不服系爭函文，提起訴願，經文化部於112年5月25日，以文 規字第1123013536號訴願決定不受理，原告遂提起本件行政 訴訟。 二、原告主張及聲明： 　㈠原告依文化資產保存法（下稱文資法）第14條第1項規定提報 系爭標的為古蹟，遲於112年2月14日始收受同年月16日辦理 現勘之通知單。現勘之審議會委員逕以法無明文之簡單多數 決，率爾作出確認新事證不成立之結論，並以系爭函文通知 原告。被告更於訴願期間報廢系爭標的、移轉所有權予雲林 縣斗六市公所。 　㈡系爭標的本為被告所有，供公用目的使用，係屬公物。嗣被 告基於文資法所賦予之公權力，以系爭函文確認系爭標的不 具文化資產價值，而變更、廢止公物性質，直接對外發生侵 害原告受中華民國憲法第22條、中華民國憲法增修條文第10 條第11項、文化基本法第5條第1項、文資法第1條、第14條 等規定所保障「文化近用權」之規制效果，是系爭函文係行 政處分。 　㈢系爭標的係興建完竣逾50年之公有建造物，被告於依文資法 第15條規定作成文化資產價值評估報告時，倘經原告依文資 法第14條第1項規定提報，被告仍應踐行文資法施行細則第1 5條第1項規定之程序。本件被告未依文資法施行細則第17條 第1項規定踐行價值評估程序，更於原告依文資法第14條規 定提報後，未依文資法施行細則第15條第1項第2款、雲林縣 文化資產審議會設置要點第6點、第10點等規定，由審議會 召開審查會議，作成是否列冊追蹤之決定，逕以系爭函文否 准系爭標的之文化資產價值，有違正當法律程序。 　㈣行政程序法第128條規定之適用對象為行政處分，倘非被告認 決定不列冊追蹤之結果已變更廢止系爭標的之公物性質，而 屬對物之一般處分，豈會認原告提報系爭標的，應依行政程 序法第128條規定辦理新事證之現勘。文資法第14條第1項規 定係行政程序法第34條第1項但書所稱「其他法規之規定」 ，是原告依文資法第14條第1項規定提報系爭標的為古蹟， 被告即應受理，並無裁量空間。被告竟於無法源依據下，依 職權逕自開啟行政程序法第128條規定之程序，故系爭函文 有違法律保留原則。 　㈤原告僅有於111年9月20日提報系爭標的乙次，載明新事證是 為了區別價值評估程序、法定審查程序之不同，蓋被告依文 資法第15條、文資法施行細則第17條規定踐行之價值評估程 序，係將系爭標的以「原斗六市替代役宿舍」為案件名稱， 然原告係依文資法第14條第1項規定提報系爭標的，並以較 具歷史脈絡之「原台南地方法院斗六出張所官署宿舍暨雲林 縣斗六地政事務所廳舍」為標的名稱，嚴格來說不是新事證 。 　㈥被告所引最高行政法院111年度抗字第344號裁定背景是指私 有建物，但本件是公有建物，兩者應踐行的程序不同，本件 沒有適用該實務見解的空間。被告所提文化資產價值評估基 本資料表明確載明係是用文資法第15條規定，也就是文化價 值評估程序。被告泛言本件已踐行文資法第14條、文資法施 行細則第15條等規定無堪採憑。 　㈦聲明： 　　⒈先位聲明：訴願決定及原處分均撤銷。 　　⒉備位聲明：確認原處分違法。 三、被告答辯及聲明： 　㈠被告以系爭函文檢附現勘會議之紀錄，該次會議認本案新事 證不成立，遂維持111年9月5日第2次審議會不建議列冊追蹤 且未達文化資產指定登錄基準之決議。系爭函文僅係被告依 文資法第14條、第15條及文資法施行細則第15條、第17條等 規定單純通知原告：被告就系爭標的不予列冊追蹤之內部作 業。無論列冊與否，後續均並無任何法定程序。系爭標的更 不因此被認定為古蹟或歷史建築，而與一般建物無異，是系 爭函文對外不發生任何法律效果，並非行政處分。 　㈡原告僅為文資法第14條規定之提報人，並非系爭標的暨坐落 土地之所有權人。而文資法並未賦予非所有權人有請求被告 依其申請作成指定或登錄處分之意旨，有最高行政法院105 年度判字第168號判決、111年度抗字第344號裁定可參。是 原告並未因被告就系爭標的作成列冊追蹤與否之決定而受直 接受有法律上權利之損害，顯見原告並非法律上之利害關係 人。則原告並非本案之法律上利害關係人，提起本件訴訟不 具備訴訟權能，當事人並不適格，欠缺權利保護。 　㈢本件原告提報前，被告業已依文資法第14條、文資法施行細 則第15條第1項規定進行審議。而文資法第14條規定旨在要 求主管機關應定期主動普查或被動接受個人、團體提報。被 告既已踐行審查程序，豈有再因原告之提報而重為程序之理 ，否則恐將無數次重複進行，顯非文資法第14條規定之目的 。雖原告聲稱有新事證，然經被告通知審議會委員現勘評估 仍維持不予列冊追蹤之先前決議，並將該結果通知原告，尚 符文化部106年11月16日文授資局綜字第0000000000號函意 旨，並無違誤。 　㈣被告於111年4月8日辦理之現勘、會議，已於通知單載明係併 同踐行文資法第14條、第15條等規定，並於同年9月5日經審 議會第2次會議決議同意不列冊追蹤，且該決定並非行政處 分，故原告稱被告未踐行文資法第14條規定並非實情。原告 以新事證為提報，被告經現勘後認並無新事證，故程序無法 重新開啟。 　㈤聲明：原告之訴駁回。 四、本院判斷： ㈠如爭訟概要所述之事實，有土地建物查詢資料6份、111年4月 8日審查會議、111年9月5日第2次審議會議、111年9月20日 提報表、112年2月16日現勘會議紀錄、系爭函文、訴願決定 各1份在卷可按（分見訴願卷第53頁至第58頁、第61頁至第6 3頁、第67頁至第75頁；本院卷第97頁、第183頁至第204頁 ；訴願卷第142頁至第144頁；本院卷第109頁、第110頁）， 堪認真正。 ㈡原告之訴關於先位聲明部分： 　　⒈按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其 權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定 ，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾 二個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」為 　　　行政訴訟法第4條第1項所明定。是以，原告提起撤銷訴訟 ，必須以其權利或法律上利益因違法行政處分受有侵害為 必要，若僅單純事實上利益或政治、經濟、感情上等利益 受損害，則不具有訴訟權能，無權利保護必要，應以其訴 為無理由而以判決駁回之。 ⒉次按文資法第1條規定：「為保存及活用文化資產，保障文 化資產保存普遍平等之參與權，充實國民精神生活，發揚 多元文化，特制定本法。」第3條第1款規定：「本法所稱 文化資產，指具有歷史、藝術、科學等文化價值，並經指 定或登錄之下列有形及無形文化資產：一、有形文化資產 ：㈠古蹟：指人類為生活需要所營建之具有歷史、文化、 藝術價值之建造物及附屬設施。」第14條規定：「（第1 項）主管機關應定期普查或接受個人、團體提報具古蹟、 ……價值者之內容及範圍，並依法定程序審查後，列冊追蹤 。（第2項）依前項由個人、團體提報者，主管機關應於 六個月內辦理審議。（第3項）經第一項列冊追蹤者，主 管機關得依第十七條至第十九條所定審查程序辦理。」文 資法施行細則第15條第1項規定：「本法第十四條第一項 、……所定主管機關普查或接受個人、團體提報具文化資產 價值……主管機關應依法定程序審查，其審查規定如下：一 、邀請文化資產相關專家學者或相關類別之審議會委員， 辦理現場勘查或訪查，並彙整意見，作成現場勘查或訪查 結果紀錄。二、依前款現場勘查或訪查結果，召開審查會 議，作成是否列冊追蹤之決定。」可知，人民向主管機關 提報具有具有古蹟價值之建造物及附屬設施，僅促使主管 機關辦理審議，啟動對於該標的列管追蹤或指定、登錄為 文化資產之保護。然主管機關依提報進行現場勘查或訪查 ，了解經提報標的建造物之內容及範圍，評估其文化資產 潛在價值，作成列冊與否之決定，乃屬主管機關之職權， 並不受提報人提報內容及意見之拘束，是提報人亦無從依 此提報之參與，而取得公法上之權利。則主管機關是否列 冊、是否啟動審查程序或最終審議結果為何，均係主管機 關職權之行使，難謂提報人有何權利或法律上利益（最高 行政法院111年度抗字第344號裁定、105年度判字第168號 判決意旨參照）。 ⒊查原告對上開公有系爭標的並無請求列冊追蹤或公告為具 古蹟價值之公法上請求權，亦未因被告未將系爭標的列冊 追蹤或公告為具古蹟價值，而受有權利或法律上利益之損 害。原告提出111年9月20日提報表僅具促請被告發動審查 程序之作用，縱使被告112年2月16日現勘會議認定其提報 不成立，維持111年9月5日第2次審議會議決議，以系爭函 文檢送會議紀錄通知原告，僅使原告情感上利益未能滿足 ，仍難認原告受有何權利或法律上利益之侵害，而有權利 保護之必要。 ⒋至原告雖援引憲法第22條及其增修條文第10條第11項、文 化基本法第5條第1項、文資法第1條、第14條等規定，作 為其享有公法上請求權之依據。然觀諸憲法第22條規定： 「凡人民之其他自由及權利，不妨害社會秩序公共利益者 ，均受憲法之保障。」憲法增修條文第10條第11項規定： 「國家肯定多元文化，並積極維護發展原住民族語言及文 化。」文化基本法第5條第1項規定：「人民享有參與、欣 賞及共享文化之近用權利。」文資法第1條規定：「為保 存及活用文化資產，保障文化資產保存普遍平等之參與權 ，充實國民精神生活，發揚多元文化，特制定本法。」第 14條規定：「（第1項）主管機關應定期普查或接受個人 、團體提報具古蹟、歷史建築、紀念建築及聚落建築群價 值者之內容及範圍，並依法定程序審查後，列冊追蹤。（ 第2項）依前項由個人、團體提報者，主管機關應於六個 月內辦理審議。（第3項）經第一項列冊追蹤者，主管機 關得依第十七條至第十九條所定審查程序辦理。」之意旨 ，可知上開各規定或為立法宗旨及方針性規定，或為國家 立法及施政之原則性、抽象性規範，並非就權利義務之主 體及內容為一般性規定，無從作為原告享有對被告為上揭 請求內容之規範依據。是原告援引憲法、憲法增修條文、 文化基本法及文資法等規定作為其請求權基礎，尚非可採 。 　㈢原告之訴關於備位聲明部分： 　　按行政訴訟法第6條第1項規定：「確認行政處分無效及確認 公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判 決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無回復原 狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同 。」經核原告就系爭標的並不具請求列冊追蹤或公告為具古 蹟價值之公法上請求權，亦未因被告以系爭函文通知系爭標 的不予列冊追蹤，而受有權利或法律上利益之損害，已詳如 前述。是以系爭標的縱使已因拆除而滅失，被告無從再為列 冊追蹤，原告亦難認有受確認系爭函文（原告聲明所指之原 處分）為違法之判決之法律上利益，其此部分起訴之請求， 自應併予判決駁回。 ㈣綜上所述，原告上開主張各節，均非可取。被告就原告之系 爭申請案件，作成原處分予以駁回，認事用法俱無違誤，訴 願決定予以維持，亦無不合。原告之訴無論先位聲明或備位 聲明，皆為無理由，均應予以駁回。 五、本件為判決基礎之事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法， 核與判決結論不生影響，爰不逐一論列，附此敘明。　 六、結論：原告之訴為無理由，應予駁回。 中　　華　　民　　國　　113 　年　　 2　　月　　7 　　日 審判長法官　蔡 紹 良 法官　黃 司 熒 法官　張 鶴 齡　 以上正本證明與原本無異。 如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表 明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須 按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴 者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表 明上訴理由者，逕以裁定駁回。 上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情 形者，得例外不委任律師為訴訟代理人： 得不委任律師為訴訟代理人之情形 所需要件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人。　 1.當事人或其代表人、管理人、法定代理人具備法官、檢察官、律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授。 2.稅務行政事件，當事人或其代表人、管理人、法定代理人具備會計師資格。 3.專利行政事件，當事人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人。 ㈡非律師具有右列情形之一，經本案之行政法院認為適當者，亦得為訴訟代理人。 1.當事人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依 法得為專利代理人者。 4.當事人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，當事人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈠、㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。 中　　華　　民　　國　　113 　年　　 2　　月　　7 　　日 書記官 黃 靜 華