食品安全衛生管理法

最 高 行 政 法 院 判 決 111年度上字第294號 上 訴 人 華肝基因股份有限公司 代 表 人 陳昌平 訴訟代理人 王森榮 律師 吳孟謙 律師 被 上訴 人 高雄市政府衛生局 代 表 人 黃志中 上列當事人間食品安全衛生管理法事件，上訴人對於中華民國11 1年1月27日高雄高等行政法院108年度訴字第500號判決，提起上 訴，本院判決如下： 　　主 文 上訴駁回。 上訴審訴訟費用由上訴人負擔。 　　理 由 一、事實概要：被上訴人於民國108年5月29日會同臺灣高雄地方 檢察署（下稱高雄地檢署），至上訴人位於○○市○○區○○○路0 0號0樓之0、0樓之0的營業處所，依食品安全衛生管理法(下 稱食安法)第41條第1項規定執行現場查核，發現上訴人使用 由○○生物科技股份有限公司（下稱○○公司）於96年至98年間 所製造，並標示保存期限僅1年而顯逾保存期限之蛋黃粉(下 稱系爭蛋黃粉)，製作保健食品並予販售，經當場給予上訴 人陳述意見並經審酌調查事實證據後，認違反食安法第15條 第1項第8款規定，乃依同法第7條第5項、第52條及第53條規 定，以108年5月30日高市衛食字第00000000000號函（下稱 原處分），請上訴人於108年5月30日下午3時前，釐清國內 外下游業者名單及相關資料回報被上訴人，並於同年6月6日 前完成涉案產品下架回收作業，且檢具回收計畫書及下架產 品清單等資料函復被上訴人，並將辦理結果及回收產品品項 、數量等相關資料函報被上訴人。上訴人不服，循序提起撤 銷訴訟，經原審法院以原判決駁回其訴後，提起本件上訴。 二、上訴人起訴之主張、被上訴人於原審之答辯及聲明，均引用 原判決所載。 三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，略以：㈠依食安法 第1條、第4條第1項、第5項、第15條第1項第8款、第52條第 1項第1款、第2項、第53條等規定可知，食安法行政管制措 施以風險評估為基礎，旨在防患未然，防止國民健康損害產 生。主管機關實施行政檢查後，發現食品有食安法第15條列 舉違反管制標準情形，即得命食品業者就食品採取下架、封 存、限期回收等管制措施。參酌衛生福利部食品藥物管理署 （下稱食藥署）104年9月16日FDA食字第1041303237號函（ 下稱食藥署104年9月16日函釋）及106年7月26日FDA食字第1 069017207號函（下稱食藥署106年7月26日函釋）意旨，產 品標示之有效日期，具標示有效期限內由廠商負品質保證之 意義，原則上不得擅自更改；倘經加工或處理而改變原廠保 存期限者，則應依產品製程、相關保存試驗等研訂有效日期 ，並備妥該產品驗收、生產紀錄、保存試驗等相關資料及適 當標示，俾追溯管理。㈡上訴人使用○○公司標示製造日期為9 6年至98年間、有效期限為1年之系爭蛋黃粉，製作保健食品 並予販售，所使用之系爭蛋黃粉顯已逾保存期限。而○○公司 為食品製造業者，專門從事營養食品之原料粉末乾燥技術， 包含蛋白質產品之噴霧乾燥，有逾30年經驗並取得多項專利 ，具食品製造之專業，上訴人將蛋黃液交由○○公司委其加工 製造系爭蛋黃粉，○○公司自有權依產製流程實際情況，針對 加工完成之系爭蛋黃粉作保存期限之評估標示，以對效期內 產品品質負責保證。上訴人並未依系爭蛋黃粉之產品製程及 相關試驗，另行研定其他有效日期並備妥相關資料俾利追溯 管理，也查無此等相關資料，其更自承未曾研析系爭蛋黃粉 之劣化曲線足供推定其他有效日期，其空言系爭蛋黃粉實際 未逾保存期限之主張，難以採信。㈢上訴人提出IgY抗體相關 研究報告，並非針對系爭蛋黃粉所為，而系爭蛋黃粉所含該 抗體，則需經高科技分離及純化才能製成，兩者非同一物品 ；況依上訴人貯存蛋黃粉之庫存異動明細表，系爭蛋黃粉之 使用有反覆入出冷凍庫情形，被上訴人至現場稽查時，更見 多箱系爭蛋黃粉置於常溫環境之作業區內，非持續於冷凍庫 中置放，自非得以IgY抗體經負20度冷凍可保存10年以上為 由，主張系爭蛋黃粉未逾保存期限。至於上訴人另舉蛋黃粉 於室溫下保存期限可達10至15年之相關資料，則為國外製造 之產品，與系爭蛋黃粉非屬同一，亦難為上訴人有利證明。 ㈣上訴人雖另主張其曾自行檢驗系爭蛋黃粉，得出所含抗生 素、生菌數未超標，並仍具抓幽門螺旋桿菌效用（下稱系爭 效用）良好之報告，以證明系爭蛋黃粉未逾實際有效期限。 然食品是否逾有效期日與之是否仍具功效不同，有效期日之 訂定，在促使訂定期限之業者須保障有效日期應有之品質， 逾業者依食品有效日期評估指引訂定之有效日期，其產品通 常已減少其效用或有安全疑慮，上訴人所提報告縱能證明系 爭蛋黃粉有系爭效用，但仍無礙系爭蛋黃粉已屬逾期產品之 事實認定。㈤上訴人負責人○○○、行銷業務主管○○○、研發主 任○○○、倉管人員○○○及董事長特助○○○等人，共同將已逾有 效日期之系爭蛋黃粉，除去○○公司所貼製造日期及保存期限 標示後，連同其他食品原料粉末，交予不知情之生物科技公 司代工製造為膠囊、袋裝及錠劑等食品後，另行標示製造日 期、保存期限及有效日期，隱匿系爭蛋黃粉原料已逾有效日 期情事，販賣予不知情下游廠商或消費者，涉犯刑法第339 條之4詐欺罪嫌，已經高雄地檢署檢察官偵查起訴在案，此 刑事偵查亦無從為上訴人有利之認定。㈥上訴人既有違反食 安法第15條第1項第8款之行為，被上訴人為落實食安預防原 則，依同法第41條、第52條及第53條規定，作成原處分自屬 適法等語，判決駁回上訴人在原審之訴。 四、本院按：　　 (一)食安法是為管理食品衛生安全及品質以維護國民健康而制定 （同法第1條參照），該法第7條第5項：「食品業者於發現 產品有危害衛生安全之虞時，應即主動停止製造、加工、販 賣及辦理回收，並通報直轄市、縣（市）主管機關。」第15 條第1項：「食品或食品添加物有下列情形之一者，不得製 造、加工、調配、包裝、運送、貯存、販賣、輸入、輸出、 作為贈品或公開陳列：變質或腐敗。未成熟而有害人體健 康。有毒或含有害人體健康之物質或異物。染有病原性生 物，或經流行病學調查認定屬造成食品中毒之病因。殘留 農藥或動物用藥含量超過安全容許量。受原子塵或放射能 污染，其含量超過安全容許量。攙偽或假冒。逾有效日期 。從未於國內供作飲食且未經證明為無害人體健康。添加 未經中央主管機關許可之添加物。」第22條第1項第7款：「 食品及食品原料之容器或外包裝，應以中文及通用符號，明 顯標示下列事項：……有效日期。」第24條第1項第6款：「 食品添加物及其原料之容器或外包裝，應以中文及通用符號 ，明顯標示下列事項：……有效日期。」第41條第1項第1款 ：「直轄市、縣（市）主管機關為確保食品、食品添加物、 食品器具、食品容器或包裝及食品用洗潔劑符合本法規定， 得執行下列措施，業者應配合，不得規避、妨礙或拒絕： 進入製造、加工、調配、包裝、運送、貯存、販賣場所執行 現場查核及抽樣檢驗。」第52條第1項第1款、第2項、第3項 ：「(第1項)食品、食品添加物、食品器具、食品容器或包 裝及食品用洗潔劑，經依第41條規定查核或檢驗者，由當地 直轄市、縣（市）主管機關依查核或檢驗結果，為下列之處 分：有第15條第1項、第4項或第16條所列各款情形之一者 ，應予沒入銷毀。……(第2項)前項第1款至第3款應予沒入之 產品，應先命製造、販賣或輸入者立即公告停止使用或食用 ，並予回收、銷毀。必要時，當地直轄市、縣（市）主管機 關得代為回收、銷毀，並收取必要之費用。(第3項)前項應 回收、銷毀之產品，其回收、銷毀處理辦法，由中央主管機 關定之。」第53條：「直轄市、縣（市）主管機關經依前條 第1項規定，命限期回收銷毀產品或為其他必要之處置後， 食品業者應依所定期限將處理過程、結果及改善情形等資料 ，報直轄市、縣（市）主管機關備查。」食安法中央主管機 關衛生福利部依同法第52條第3項之授權，訂定食品及其相 關產品回收銷毀處理辦法（下稱回收銷毀辦法），該辦法第 2條：「食品及其相關產品（以下簡稱物品）之回收銷毀作 業，由各該物品之製造、加工、調配、販賣、運送、貯存、 輸入、輸出食品業者（以下簡稱責任廠商）為之。」第3條 ：「責任廠商執行物品之回收銷毀作業，應以書面或其他足 以查證方式訂定物品回收銷毀程序之計畫書……。」第4條第1 項、第2項第2款：「(第1項)本辦法所定之回收銷毀處理作 業，由直轄市、縣（市）主管機關監督執行。(第2項)直轄 市、縣（市）主管機關應查核責任廠商實施回收能力及監督 執行回收措施，其作業包括下列事項：……審核責任廠商所 提出回收計畫之回收等級及回收層面，並核定其回收計畫。 」第12條：「責任廠商於完成物品回收後，應將其處理過程 及結果函報直轄市、縣（市）主管機關核備，必要時陳報中 央主管機關。」依此，已逾有效日期之食品即不得再予製造 、加工或調配為其他產品，或予包裝、運送、貯存、販賣、 輸入、輸出、作為贈品或公開陳列（下合稱相關產銷行為） ，食品業者有違反，並經直轄市、縣（市）主管機關依食安 法第41條第1項第1款規定執行現場查核而查獲者，得依同法 第52條之規定，為命應予沒入銷毀之處分，並限期責任食品 業者提出內含下架回收產品清單之回收計畫書，藉以監督其 執行回收、沒入及銷毀作業，並得依同法第53條規定，限期 責任食品業者將處理過程、結果及改善情形等資料，報直轄 市、縣（市）主管機關備查。 (二)又綜合食安法第2章「食品安全風險管理」、第3章「食品業 者衛生管理」之規範意旨可知，該法對食品衛生安全及品質 之管理，首重風險之評估及管理，第3章規定課予食品業者 諸項自主管理之義務，及同法第22條第1項第7款、第24條第 1項第6款關於食品、食品原料或食品添加物應明顯標示其有 效日期，與同法第15條第1項第8款規定逾有效日期之食品或 食品添加物即不得再對之為相關產銷行為，均為預防食品衛 生安全危害事件之發生，以保護消費者之身體、健康或生命 法益。其中，食安法第22條第1項第7款由食品製造、加工或 調配業者所標示之有效日期，更寓有由該等食品業者依其自 主管理，對其產製、加工或調配之食品，於所標示之有效期 限內，負食品衛生安全品質保證責任之意。另參同法第15條 第1項所列前7款相關產銷行為應予禁止者，均屬食品或食品 添加物在客觀上即有害於人體健康之情形；相對於同條項第 8至10款所列情形，則顯基於風險管理、危害預防之觀點， 禁止有衛生安全疑慮之食品或食品添加物再為相關產銷行為 。是故，食安法第15條第1項第8款所稱逾有效日期之食品， 該有效日期，指由食品製造、加工或調配業者所標示，用以 彰顯經其自主管理並負品質保證責任意義之有效日期，而非 食品實際上已發生同條項第1款、第3款所列變質、腐敗或產 生有毒或有害人體健康物質或異物等情形之日期。食品有逾 標示之有效日期的情事，基於食品衛生安全風險之預防管理 ，即不得再為相關產銷行為，並無再行檢驗其品質安全之必 要，亦無從依檢驗顯示無害於人體健康仍可食用之結果，解 免食品業者於食品逾期後仍為相關產銷行為之違法責任。 (三)經查，被上訴人於108年5月29日會同高雄地檢署至上訴人營 業處所現場查核，發現有系爭蛋黃粉之食品，乃由○○公司於 96年至98年間所製造，○○公司於其上所標示之保存期限僅1 年，上訴人於108年間遭現場查核時仍使用該等顯逾保存期 限之食品，再予加工製造為保健食品並予販售等情，為原審 依法確定之事實，核與卷內證據資料相符，原判決據此斟酌 全辯論意旨及調查證據之結果，論明：○○公司為具噴霧乾燥 專業技術之食品業者，其所標示1年之保存期限，乃依產製 流程實際情況所為之效期評估，具有對該食品品質保證及在 效期內負責之意義，且查無依系爭蛋黃粉製程及相關試驗而 得另定其他有效日期之相關證據，可資為上訴人有利之認定 ，上訴人另舉檢驗報告縱能證明系爭蛋黃粉仍具系爭效用， 也無礙該食品已屬逾期產品之認定，上訴人有違反食安法第 15條第1項第8款之行為，被上訴人依同法第41條、第52條及 第53條規定作成原處分，乃屬適法等情，經核與卷內證據尚 無不符，亦無違反論理法則、經驗法則、證據法則，抑或理 由矛盾、理由不備等情事，且參前開規定及說明，並無違誤 ，原判決據以維持原處分，於法並無不合。至於原處分雖未 記載食安法第41條規定為其法令依據，然依同法第52條第1 項規定，主管機關得依該條項及同法第53條規定，對違法之 食品業者作成限期命回收銷毀處分並將相關處理情形報主管 機關備查處分之前提，乃須主管機關前經同法第41條第1項 所定現場查核或抽樣檢驗程序而發現違法情事。而被上訴人 於108年5月29日至上訴人營業處所現場稽查，顯屬食安法第 41條第1項所定之現場查核無誤，亦即原處分本基於該條項 法定程序而為，原判決援引本條規定作為原處分適法之依據 ，亦難認有誤。上訴意旨主張：食品逾客觀上有效期限，才 得依食安法第52條、第53條規定，作成限期回收、沒入銷毀 或命回報之處分；若僅標示不實有效期限而未逾客觀上之有 效期限，或僅有逾越有效期限之虞者，則應另依同法其他規 定，通知限期回收改正或暫停作業、停止販賣等。○○公司標 示之有效日期未經實證研究為客觀正確之有效期限，原判決 依該標示有效日期認定上訴人違反食安法第15條第1項第8款 規定，理由不備且違背論理法則；實際上系爭蛋黃粉經檢驗 結果，不論菌數、毒素、金屬或殘留農藥等，均符合食品衛 生標準，上訴人也聲請原審委由金屬工業研究發展中心或財 團法人食品工業發展研究所鑑定，原審未予調查亦未說明其 理由，判決不備理由；原判決依原處分作成後，高雄地檢署 之偵查結果，認定原處分為合法，違反撤銷訴訟關於違法判 斷基準時點之法則，又依原處分未記載之食安法第41條規定 ，判斷原處分合法，均違背法令云云，經核無非執其個人主 觀見解，就原審認定事實、證據取捨之職權行使事項為指摘 ，或就原判決其他與判決結果無關之贅述，指摘為不當，並 無足採。 五、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項 、第98條第1項前段，判決如主文。 中　　華　　民　　國　　113 　年　　2 　　月　　22　　日 最高行政法院第三庭 審判長法官 蕭　惠　芳 法官　曹　瑞　卿 法官　林　惠　瑜 法官　李 君 豪 法官　梁　哲　瑋 以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異 中　　華　　民　　國　　113 　年　　2 　　月　　22　　日 書記官 曾 彥 碩