土地徵收

行　政　法　院　判　決　　　　　　　　　　　　　八十七年度判字第一一○四號 　　原　　　告　甲○○○ 　　　　　　　　乙○○○ 　　　　　　　　丙○○ 　　共同訴訟代理人 　　　　　　　　侯永福律師 　　被　　　告　臺灣省政府 右當事人間因土地徵收事件，原告不服行政院中華民國八十六年十一月二十一日台八 十六訴字第四五○五八號再訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左︰ 　　主 文 再訴願決定及訴願決定均撤銷。 　　事 實 緣澎湖縣政府為辦理馬公都市計畫一二－四－一、一○－四－三號道路及停㈣、廣㈣ 工程，申請徵收坐落馬公市○○○段二八一－一○地號等四十九筆土地一案，報經被 告審查結果，核與土地法第二百零八條、第二百二十三條、第二百二十四條暨同法施 行法第五十條之規定相符，經被告七十八年四月二十四日七八府地四字第五一六九九 號函核准徵收，並報奉行政院七十八年五月二十五日台內地字第七○一五八六號函 准予備查在案。嗣後澎湖縣政府因更正用地逕為分割結果，故補辦徵收原屬都市計畫 一○－四－三號道路工程用地範圍內應徵收而未徵收之土地，以八十五年十二月十九 日八五澎府地權字第七一六六五號函報被告申請徵收坐落馬公市○○○段三三三－五 地號等十筆土地，計面積○．○○三一六公頃，案經被告八十六年一月十六日八六府 地二字第一四二五八五號函准予照案徵收，並報經內政部八十六年一月二十二日台 內地字第八六○一五七一號函同意備查。並由澎湖縣政府公告徵收並函知各土地所有 權人，原告不服，提起一再訴願，均遭決定駁回，遂提起行政訴訟，茲摘敍兩造訴辯 意旨於次： 原告起訴意旨略謂︰一：（一）據澎湖縣政府八十六年三月十八日府建管字第一二九 七九號函，略謂系爭道路為都市計畫十米計畫道路，馬公擴大暨修定都市計畫自六十 二年十二月一日發布實施，並於六十六年四月四日以澎府建土字第○八八三九號公告 都市計畫樁位，系爭道路都市計畫圖自六十二年十二月一日發布迄今未有變更。而依 公路法、都市計畫法及土地法等相關規定，其公路規劃之程序與施行步驟為；公路主 管機關擬定公路路線系統－報請上級機關或政府核定公告－路線經過之土地－在實施 都市計畫地區者，先行辦理都市計畫之變更－勘定路線度編為公路用地－逕為測量 、分割、登記、立定界樁、公告禁止建築或限制建築－實施徵收。由上開施行步驟可 知：被編為公路用地之實施徵收，係以路線經過之土地經測量、分割、登記、立定界 樁為其前行階段；其徵收範圍係以上開分割登記確定之路線範圍為其範圍。（二）查 ，如附呈之系爭一○－四－三號都市計畫圖及用地徵收清冊所示：原告所有坐落馬公 市○○○段三七二、三二八號等二筆土地，並不在於澎湖縣政府在民國七十八年公告 及實施徵收之範圍內，此祇要仔細核對，即可明瞭。而澎湖縣政府在前開八六澎府建 管字第一二九七九號函中，既自承「系爭道路都市計畫圖自六十二年十二月一日發布 迄今未有變更」而系爭一○－四－三號計畫道路在七十八年實施徵收時，原告所有系 爭三七二、三二八號二筆土地又未包括在原定徵收範圍內，則澎湖縣政府謂其為都市 ○○道路用地並出具徵收土地無妨礙土地計畫證明書，豈非「睜眼說瞎話」而自相矛 盾！（三）據再訴願決定理由謂：「系爭道路之中心樁皆未更動，僅更正樁位二八九 －一與二九○之座標距離由十六米修正為二十七米，以符合都市計畫圖距離二十七米 及原樁位圖上註記之距離二十七米，因方位角未更動，並不影響系爭道路路線。」果 如此，其既認為樁位資料之更正並不影響系爭道路路線，則原告等有無於樁位公告期 間提出異議，即與原告所有系爭土地是否在系爭馬本一○－四－三號計畫道路之路線 範圍之爭執無關，乃再訴願決定竟又以原告未在異議期間對樁位資料公告更正提出異 議，即難執為本件原處分違誤之事由為理由，駁回再訴願聲請，其理由前後矛盾，明 如觀火。（四）承上所述可知，系爭馬本一○－四－三號計畫道路之路線範圍，既然 是自民國六十二年十二月一日發布迄今，未有變更，且樁位二八九－一與二九○之更 正，亦不影響原定路線。則被告再要補徵收原告所有系爭三七二－三、三二八－四號 土地是否逾越原都市計畫發布之範圍，即應就原發布之計畫圖及徵收清冊加以認定之 ，始為正鵠，不能以澎湖縣政府報請核准徵收，逕謂原告所有系爭三七二－三、三二 八－四號係在原計畫道路範圍之內，否則即有倒果為因之繆誤。二、如附呈之土地登 記謄本及地籍圖所示：坐落火燒坪段三七一－二號土地，即因被都市計畫編為系爭馬 本一○－四－三號道路用地，故由原三七一號土地分割出來；同由，三七二－一號土 地亦是因被規劃為馬本一○－四－三號道路用地，而自三七二號土地分割出來。申言 之，系爭馬本一○－四－三號道路，其經過原告等所有三七二、三二八號前之路段（ 下簡稱訟爭路段），依原都市計畫之計畫圖，係以三七一－二、三七二－一號土地為 其路線及範圍，故澎湖縣政府乃據此徵收案外人胡章花、吳藏六等所有之三七一－二 及三七二－一號土地，此有附呈之用地徵收清冊及細部計畫圖可證。詎，馬公市公所 開闢系爭馬本一○－四－三號道路，在訟爭路段，竟未完全依原都市計畫圖在已徵收 之三七一－二、三七二－一號土地上施工闢路；反向南移動二公尺，侵占原告等所有 三七二、三二八號之部分土地，經原告等發現，乃訴請台灣澎湖地方法院排除侵害， 訴訟期間，澎湖縣政府為掩過飾非，即以所謂「中心樁樁位錯誤」為由，撤銷訟爭路 段北面之三七一－二、三七二－一號土地之一部分徵收處分，再以所謂「補徵收」方 式，徵收原告等所有之三七二號、三二八號土地之一部分，並逕行分割出三七二－三 號面積七八平方公尺、三二八－四號土地面積十一平方公尺。而被告竟然不查，以八 十六年一月十六日八六府地二字第一四二五八五號函准徵收，並由澎湖縣政府自八十 六年二月四日起至同年三月六日止公告三十天在案。三、查，本件原告等從頭到尾的 爭議即是：原告等所有坐落馬公市○○○段三七二、三二八號土地，並不在馬公都市 計畫一○－四－三號道路用地範圍內，而被告卻加以「補徵收」，故爾提出訴願、再 訴願，希原訴願、再訴願決定就上開土地「是否在馬本一○－四－三號計畫道路範圍 內﹖」加以審究，進而判斷被告所謂的「補徵收」處分是否違法；乃訴願及再訴願決 定竟捨此不查，徒以被告之徵收處分即謂「並無不合」，似此倒果為因的作法，訴願 、再訴願救濟程序不啻徒具形式，功能盡失！四、道路用地之徵收，其徵收範圍，應 以經核定、公告之道路路線及寬度為準，如有超過核定之路線及其寬度，即非屬必需 ，而屬非法。本件原告所有三七二－三、三二八－四號土地，原不屬馬本一○－四－ 三號道路之路線範圍，被告竟准予徵收，顯屬非法，其事證如左：㈠首先，須說明的 是：都市○○道路之編定及其徵收程序。按依都市計畫法第十七條、第二十一條之規 定，都市計畫之主要計畫經核定或備案後，當地直轄市、縣（市）（局）政府應於接 到核定或備案公文之日起三十日內，將主要計畫書及主要計畫圖公布實施，並應將發 布地點及日期登報周知，並次第訂定細部計畫建設之。且依同法第二十二條規定「細 部計畫應以細部計畫書及細部計畫圖就左列事項表明之。．．．三、土地使用分區管 制。．．．五、道路系統。．．．」而「細部計畫」擬定後，除首都、直轄市應報由 內政部核定實施外，其餘一律由該管省政府核定實施，並應於發布實施後一年內豎立 樁誌計算座標，辦理地籍分割測量，並將道路及其他公共設施用地、土地使用分區之 界線測繪於地籍上，以供公眾閱覽或申請謄本之用。（參見都市計畫法第二十三條規 定）且依都市計畫書圖製作規則第十三條第二項第五款之規定，細部計畫書之圖表中 之計畫道路表，應表明道路長度、寬度及其編號。㈡如附呈之細部計畫圖所示：系爭 馬本一○－四－三號計畫道路，其通過訟爭路段部分（即圖上編號三六、三七位置） ，依計畫圖之規劃，係以火燒坪段三七一－二、三七二－一號二筆土地為道路之路線 及徵收範圍，故於民國六十六年五月六日該二筆土地即分別自三七一號及三七二號土 地分割出來；民國七十八年四月二十四日變更地目由原先之「旱」地變為「道」並一 併徵收。由此可見，原都市計畫馬本一○－四－三號道路，在訟爭路段之路線及其範 圍即等於三七一－二、三七二－一號土地之位置範圍，而今據原告等就地籍圖上該二 筆土地之寬度測量結果，符合十米寬要求；但馬公市公所所開闢系爭路段時，竟不依 原定計畫圖及徵收範圍施工，反向南移動約二公尺，占用原告等所有之三七二、三二 八號土地之一部分（即三七二－三、三二八－四號土地）。由此可見，馬公市公所顯 有不依畫定之路線開闢道路之違法。㈢綜上事證可知：馬本一○－四－三號計畫道路 通過原告等所有系爭土地前之路段（即圖上編號三六、三七位置），係以火燒坪段三 七一－二、三七二－一號二筆土地為其規劃路線範圍，故上開二筆土地分別為三七一 號及三七二號土地分割出來，並變更地目為「道」，在在證明原告等之系爭土地不在 計畫道路範圍。五、按土地之使用區分管制，例如被劃為住宅區○○○區○道路用地 ，因其使用價值不同，對人民之財產權影響甚鉅，故都市計畫法就都市計畫之擬定、 發布及實施，定有一套程序。且依都市計畫法第二十六條之規定，都市計畫經發布實 施後，不得隨時變更。其有都市計畫法第二十七條所定變更都市計畫事由者，應分別 依照同法第十九條至第二十一條及第二十三條之規定辦理（見都市計畫法第二十八條 ）。六、查，原告等所有三二八號土地，從來即為建地，為都市計畫住宅區用地；而 三七二號土地，則是在民國六十二年十二月一日為澎湖縣政府發布實施之都市計畫， 編為住宅區用地。依都市計畫法第三十二條、第四十一條之規定，都市計畫經公布實 施後，其使用管制即應受都市計畫之拘束。次查，原告等向前手吳藏六等八人購買系 爭三七二、三二八號土地之時－七十七年九月三十日，上開二筆土地即已經都市計畫 編定為住宅區用地，甚而其地目編定為「建」，揆諸都市計畫法之精神及依土地法第 四十三條所定：「依本法所為之登記，有絕對效力。」之公信原則，被告在未變更都 市計畫之情形下，即欲將原屬都市計畫中之住宅區用地，徵收作「道路」使用，顯然 違反依法行政原則，似此，人民之財產權何來保障﹖再觀附呈之馬公都市計畫第二期 公共設施保留地一二－四－一、一○－四－三道路、廣三、停四用地徵收土地清冊以 及上開徵收土地之範圍圖，原告所有三七二、三二八號土地根本不在上開清冊及圖說 之列，此祇要「細心比對」即可察出，乃一再訴願決定卻無視於此，怠於調查，單憑 澎湖縣政府片面之詞，遽爾認為原告等之土地「係編定為道路用地」，其自欺不足， 猶要欺人，昏庸怠惰，實令人失望！七、系爭馬本一○－四－三號道路，係於民國八 十三年十一月十九日發包施工，於八十四年底完工。原告等於八十五年六月底始發現 所有三七二、三二八號土地之部分已遭侵占闢為道路，經查詢結果，方知澎湖縣政府 於八十四年一月二十四日以八四澎府建宅字第○四○二七號函公告馬本一○－四－三 號道路樁位更正，更正二八九號八及二八九－一號兩中心樁。並據此謂原告等所有三 七二、三二八號土地之一部分在馬本一○－四－三號計畫道路範圍內，進而將之逕行 分割出三七二－三、三二八－四號二筆土地擬加以徵收，且將撤銷原已徵收之三七一 －二、三七二－一號土地之徵收處分。惟查，馬本一○－四－三號計畫道路，主要中 心樁有五個，由西至東，依序為二八八、二八九、二八九－一、二九○及二九七。職 此，即使其中段之二八九及二八九－一號兩中心樁因更正而南移，則依理，祇有道路 中段南移，其未更動中心樁之兩端不變，焉可能如現狀造成整條道路南移二公尺﹖又 系爭馬本一○－四－三號道路，早在民國八十三年十月十九日即已發包闢建，而澎湖 縣政府則於八十四年一月二十日始公告更正樁位，似此則澎湖縣政府之前據何徵收土 地﹖施工單位又據何發包施工﹖由此足證，澎湖縣政府實假樁位更正之名而行變更路 線之實，來迴避都市計畫法有關變更都市計畫之規定。八、據前揭一再訴願決定理由 謂：「案內系爭道路為該縣都市計畫十米計畫道路，馬公擴大暨修訂都市計畫自民國 六十二年發布實施，並於民國六十六年四月四日．．．公告都市計畫樁位發布實施， 系爭道路都市計畫圖自六十二年十二月一日發布迄今未有變更。」果爾，則原告等附 呈之徵收範圍圖，即從未變更過，但依該圖所示，訟爭路段所應徵收之土地（編號三 六、三七），係三七一－二、三七二－一號二筆土地，並非原告等之系爭土地；且誠 如上開理由所載，該範圍之都市計畫樁位於六十六年四月四日即發布實施，此不恰可 證明其嗣後該計劃道路之「徵收」、「開闢」應受該發布之都市計畫圖之拘束，焉可 再以樁位「更正﹖」為由，使得計畫圖亦隨之變更呢﹖九、澎湖縣政府固辯謂：「本 次修正二八九號樁位座標以符實際及正確，並不影響道路路線。」云云；然查，如附 呈之系爭道路徵收範圍圖所示：在「未修正」二八九號樁位前，其「已徵收」之土地 為三七二－二及三七二之一號土地；而經其一「修正」後，被告反要撤銷三七一－二 號土地及三七二之一號土地之一部徵收處分，然後再要所謂「補徵收」原告等之三七 二、三二八號土地之一部分（即現三七二－三、三二八－四土地）其結果，使得訟爭 路段之路線較之原計畫圖南移約二公尺，如此澎湖縣政府謂「並不影響道路路線」， 究何所據而云然﹖其為掩過飾非，「倒果為因」而原再訴願決定竟遽採信之，如何教 人信服！十、退千萬步言之，縱認為原告所有三七二－三、三二八－四號土地係原馬 本一○－四－三號道路之一部分（假設語），茲應審酌者的是：被告撤銷原已徵收完 畢之三七一－二、三七二－一號土地之徵收處分，再「補徵收」原告等所有之三七二 －三、三二八－四號土地，是否符合「必需原則」及「比例原則」﹖是否兼顧原告等 之「信賴利益」之保護﹖㈠按土地法第二○八條明定，國家因公共事業之需要，徵收 私有土地者，其徵收之範圍，應以事業所需者為限。土地法施行法第四十九條亦補充 規定：「徵收土地於不妨礙徵收目的之範圍內，應就損失最少之地方為之，並應儘量 避免耕地。」此乃「必需原則」與「比例原則」之揭示。如前所述。系爭馬本一○－ 四－三號計畫道路用地，於民國六十六年五月六日即將其所需土地位置、範圍加以分 割出來，其中通過訟爭路段部分，即是分割出三七一－二、三七二－一號二筆土地， 作為該計畫道路開闢路線之位置及範圍，且於民國七十八年徵收補償完畢，取得其所 有權。經查，該三七一－二、三七二－一號二筆土地，路寬符合十米要求。因此，縱 認其位置與今測量路線一部分不符（假設語），就利用已徵收之三七一－二、三七二 －一號土地而言，於路線之變更不大（僅二公尺之差），且對其地主亦未造成不可預 期之損害（蓋其土地早被劃為道路用地）；但對原告等而言，則會使其原有之建地變 為道路用地，影響甚鉅，造成不可預期之損失。準此，就必需性及選擇損失最小之考 量審酌之，斷無要削足適履，硬將已被徵收之道路用地撤銷徵收，而反再徵收被編為 住宅用地之土地之理！由此可見，被告核准本件徵收，違反必需原則及比例原則。㈡ 被告撤銷三七一－二、三七二－一號土地之徵收處分，對其所有權人而言，固為授益 處分；惟其結果，將直接影響原告等對所有三七二－三、三二八－四號土地之使用， 是對原告等而言，則為負負擔之處分。而如前所述，原告等信賴已公布實施之都市計 畫、信賴地政機關依都市計畫之分割測量圖、信賴土地登記謄本之記載，以「建」地 向前手價購系爭三七二－三、三二八－四號土地，是對原告等而言，顯然造成信賴利 益之損失；抑有甚者，政府機關公布施行之一切資料將失去公信力，使人民無所適從 ，更遑論財產權之保障。準此，被告撤銷三七一－二、三七二－一之徵收處分，再「 補徵收﹖」原告等之系爭土地，又有悖信賴利益保護原則。十一、末者，不得不說明 的是，或許貴院認原告等此理由措詞過於強烈；本來，原告等亦深信行政救濟程序是 個講道理、憑證據、依法律的救濟管道，然而，訴願及再訴願決定對本案之關鍵所在 －究竟原告等所有火燒坪段三七二、三二八號土地是否在馬本一○－四－三號計畫道 路範圍內﹖竟然無視於所提出的證物，毫不附理由的認為其屬「應徵收而未徵收之土 地」，對此草率決定，老百姓除了「憤慨」外，還能怎樣﹖所以，在此由衷期盼貴院 能「針對問題」給予「合理完善的交待」，否則，憲法保障人民財產權之良法美意， 即要受到踐踏而蕩然無存。十二、請撤銷原處分及一再訴願決定等語。 被告答辯意旨略謂︰一、按政府機關為興辦交通事業得徵收私有土地，為土地法第二 百零八條第二款所明定，又都市計畫法第四十八條亦明定公共設施保留地得由縣市政 府或鄉、鎮、縣轄市公所以徵收方式取得。澎湖縣政府為辦理馬公都市計畫一○－四 －三號道路工程，於邀請土地所有權人召開補辦徵收土地說明會後，乃擬具徵收土地 計畫書圖說清冊等依法報請徵收，經被告審查認與上開法令規定相符，乃予以核准， 並報經內政部同意備查在案；並經澎湖縣政府八十六年一月三十日八六澎府地權字第 ○六三三五號公告徵收，並無不合。二、至原告等以所有被徵收土地屬都市計畫住宅 區，認徵收不當一節，查依案附有無妨礙都市計畫證明書所載，原告等所有土地之編 定分區○○○○○道路用地，使用限制為道路，並無妨礙都市計畫；故原告指稱所有 土地為住宅區，顯與事實不符。又原告等如對系爭道路中心樁位資料公告更正有所疑 義，姑不論渠等有無於徵求異議期間提出異議，亦屬另一事件，與本案徵收無，並 無影響徵收效力，併此陳明。三、綜上所陳，足見被告認事用法並無違誤，本件原告 等提起行政訴訟顯無理由，請駁回原告之訴等語。 　　理 由 按國家因交通事業之需要，得徵收私有土地，為土地法第二百零八條第二款所明定； 又依同法第二百二十三條規定，需用土地人為省政府各廳處、縣、市政府或其所屬機 關及地方自治機關者，由省政府核准徵收，並報請中央地政機關備查。本件澎湖縣政 府為辦理馬公都市計劃一二－四－一、一○－四－三號道路及停㈣、廣㈣工程，申請 徵收坐落馬公市火燒坪二八一－一○地號等四十九筆土地一案，報經被告審查結果， 核與首開規定相符，被告乃以七十八年五月二十五日台（七八）內地字第七○一五八 六號函准予備查在案。依該附呈一○－四－三號都市計劃圖及用地徵收清冊所示，原 告所有系爭坐落馬公市○○○段三七二、三二八地號二筆土地，不在該次徵收之範圍 內，故該次徵收範圍係依原都市計劃圖以三七一－二及三七二－一地號土地為其路線 及徵收範圍，是以該次徵收乃徵收三七一－二及三七二－一地號土地所有人胡章花、 吳藏六等所有該三七一－二及三七二－一地號土地，足證系爭一○－四－三號道路徵 收案於七十八年度第一次徵收，被告係認定徵收訴外人胡章花等所有三七一－二及三 七二－一地號土地為符合國家交通事業之需要，即認定原告所有系爭三七二、三二八 地號並非該次交通事業所需要之土地，故未予徵收該三七二及三二八地號土地中之系 爭本次再度徵收所分割出之三七二－三、三二八－四地號土地。然經馬公市公所依徵 收案闢建該一○－四－三號道路施工時，竟無權占用原告所有系爭三七二－三及三二 八－四地號土地，經原告訴請返還上開系爭無權占有土地事件，由台灣澎湖地方法院 八十五年度訴字第三十九號民事判決原告勝訴確定在案，有該民事判決附原處分卷可 憑，足證原告主張被告所屬之馬公市公所實施該一○－四－三號道路闢建工程時，未 按原徵收土地範圍施工，致向南偏二公尺因而佔用原告之系爭土地之主張，尚非無據 。參諸卷附一○－四－三號道路徵收土地圖所示，該一○－四－三號道路係兩端偏南 而中間偏北之上弧線形道路，而系爭土地係在該一○－四－三號道路中間偏北位置， 其施工向南偏二公尺之結果，則道路拉直後面積必較短小，原告指摘施工單位不無減 工減料之額外利益云云，似非空穴來風，乃被告對此項指摘未予斟酌，藉詞系爭道路 中心樁位資料公告更正，隨於八十六年一月十六日八六府地二字第一四二五八五號函 准再度補徵收原告之上開經民事法院判決返還之系爭土地，並撤銷原已徵收系爭土地 北側之三七一－二、三七二－一地號土地之徵收處分，似又改認徵收原告系爭土地方 始符合國家交通事業之需要。綜上，被告因闢建同一系爭一○－四－三號道路，前後 二度徵收私有土地之範圍顯有不同，是否符合土地法第二百零八條第二款之規定意旨 ，尚非全無商榷之餘地，原告據以指摘原處分倒果為因，不依原徵收路線施工闢路， 是否符合「必需原則」及「比例原則」暨兼顧原告之「信賴利益」等情，不無進一步 詳查審酌之必要。究竟七十八年之第一次徵收案較符合土地法第二百零八條之必要原 則，抑係第二次八十六年之補徵收案較為符合，一再訴願決定理由尚嫌未臻合理明確 ，自應將再訴願決定及訴願決定均予撤銷，由訴願決定機關依法詳予查明審酌，另為 合法妥適之訴願決定，以昭折服。 據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第二十六條前段，判決如主文。 中 華 民 國 八十七 年 六 月 五 日 行 政 法 院 第 三 庭 審 判 長 評 事 陳 石 獅 評 事 趙 永 康 評 事 高 啟 燦 評 事 蔡 進 田 評 事 鄭 淑 貞 右 正 本 證 明 與 原 本 無 異 法院書記官 陳 佩 玲 中 華 民 國 八十七 年 六 月 八 日