水污染防治法

行　政　法　院　判　決　　　　　　　　　　　　　八十七年度判字第一一○九號 　　再 審原 告　經濟部工業局大發工業區管理中心 　　代　表　人　甲○○ 　　訴訟代理人　林憲同　律師 　　再 審被 告　高雄縣政府 右當事人間因水污染防治法事件，再審原告對本院中華民國八十七年一月二十二日八 十七年度判字第一○○號判決提起再審之訴，本院判決如左︰ 　　主 文 再審之訴駁回。 　　事 實 緣再審原告為大發工業區○○道機構，負責管理該工業區○○○○道（包括污水下水 道及雨水下水道）有關事宜，其業別屬「污水下水道系統」（甲類、其他工業區其他 事業專用下水道），經再審被告所屬環境保護局於民國八十五年十二月六日十一時二 十五分派員至該工業區稽查，發現其雨水下水道於建業路台灣工程公司旁橋下涵洞注 入公共溝渠前排放廢水，經環保人員採樣送驗，檢驗結果：懸浮固體三四○毫克＼公 升，未符合放流水標準所定懸浮固體五○毫克＼公升之限值。再審被告據以裁處新台 幣（下同）六萬元罰鍰。再審原告不服，循序提起訴願、再訴願，遞遭決定駁回，提 起行政訴訟。經本院八十七年度判字第一○○號判決駁回在案，再審原告遂以原判決 有行政訴訟法第二十八條第一款及第十款之再審事由提起再審之訴，茲摘敍兩造訴辯 意旨於次： 再審原告起訴意旨略謂︰一、原判決適用法律之錯誤：（一）、再審被告處罰再審原 告之法律依據有二：一為水污染防治法第七條及第三十八條；二為下水道法第八條。 原判決之本項法律適用有錯誤。詳言之，原判決及再審被告係先適用下水道法第八 條而將再審原告列為「下水道管理人」；再審被告又將上述之「下水道」擴張解釋兼 括「雨水下水道」及「污水下水道」；再審被告再將水污染防治法第七條之「污水下 水道系統」（即本罪之處罰對象）擴張解釋成包括「雨水下水道系統」；依據上述之 法律推演再審被告遂將工業區內「雨水下水道」視為「污水下水道系統」，並將「管 理人」（工業區管理中心）為廢水「排放人」，而將再審原告納入為處罰對象。（ 二）、上述邏輯（法律適用）完全錯誤：①工業區內之雨水下水道僅作宣洩雨水之用 ；污水下水道則在收納工業廢水。工業區管理中心當然不會「製造」及「排放」污染 廢水。水污染防治法第七條明文規定「排放廢水」於地面水體者，始為第三十八條之 處罰對象；無排放行為即無本法之處罰可言。因此，依據行政處罰之「罰刑法定原則 」，如要將「管理人」同「行為人」，必須修法納入管理人，始符法律要件（即應 在本法條增列「下水道管理人」六字），否則，即有擴張解釋水污染防治法第七條之 違誤。②本法條僅明文列舉「污水下水道系統」或「建築污水」。以上二者，均以「 污水製造者」為其規範對象。如今，再審原告竟又擴張解釋而包括「雨水下水道系統 」（即本案污染之水體），不知再審被告何所依據而云然﹖③最不合理的是；本案已 依據兩機關共同協定之「管制計劃」，依照分工原則而由再審原告會同再審被告現場 追查找出真正污染人（廠商），再審被告竟然再持此污染事實而「併同告發處罰」再 審原告（公權力機關），不知再審被告此項「共犯原理」之依據安在﹖抑且，退步言 之，再審原告以「下水道管理人」身分偕同再審被告查獲污染人（廠商），為何此時 之「管理」仍然不能解免「共犯責任」﹖易言之，究竟本項「下水道管理人」之法律 責任界限如何界定﹖如何阻卻﹖以上各項法制缺失（法條解釋不清）及法理缺陷（共 犯責任之依據，界限及阻卻方法），混亂不清，造成「公權力處罰公權力」（右手打 左手）之不合理現象，本案事例焉非法律及法制之缺失使然﹖（三）、原確定判決理 由可議，蓋再審原告要求廠商「踐行防治工作」或再審原告「同意設廠」或「接受再 審原告對廠商實施『行政上管理』等三者，均係再審原告行使公權力之行為；再審原 告縱然執行不周而有廠商盜排造成污染，法律茍無明文規定再審原告也應構成行政科 罰責任，再審原告並不因此即與廠商成立本罪之「共犯責任」。而所謂「付費納管」 及「處理廢水」，均係指污水下水道系統事項；本案再審原告並不負責處理污水。本 案事實係「雨水」下水道系統遭第三人「盜排廢水」，二者係屬兩回事。原判決理由 所指科罰事實，顯然全部錯誤。二、關於「重要證物漏未斟酌」部分：（一）、按： 再審原告係代表政府行使公權力之「工業區管理中心」，再審原告並非「下水道管理 人」：再審原告係依上述法定職權而偕同再審被告「共同稽查」污水排放人之「公權 力機關」。再審原告並非本案系爭污染事實之「污水排放人」。本項事實，宜先確認 。（二）、本案系爭污染事實之發見，係由再審原告依據上述法定職權之行使，由再 審原告於八十五年十二月六日，偕同再審被告前來本工業區實地勘查，查獲廠商排放 污水，遂由再審被告另以該縣府八十五年度罰字第○○二三一二號簽報處罰該污水排 放人（皇佑螺絲公司）。由上事實可知，再審原告既為本件污染事件之共同稽查人， 為何再審原告竟要與污染廠商共負污染之處罰責任﹖關於本項事實及證據，再審原告 曾於八十六年十二月五日以書狀檢附上開證物，呈送到案。原判決對於本項「處罰污 染廠商」之事證，完全未予審酌，自有違誤而構成再審事由。（三）、另查：再審被 告係就「八十五年十二月六日」在工業區內同一雨水下水道之三處涵洞，進行稽查採 證，據而簽報成為本案對於再審原告之三件罰鍰處分。換言之，本案系爭三件處罰之 污染事實，卻是在同一條排水道「工業區○○○○道」之「三處涵洞」（不同地點） 採證之結果。如此「同一水道、不同地點」之污染採證，究竟應該構成一件污染行為 事實或應該構成三件污染行為事實﹖關於本項爭議之認定，原判決儘可依據再審被告 採樣化驗之「污染水體」進行辨認：該採集之污水究竟是三種不同之污染水體或屬同 一種污染水體﹖如此進行確認之，本案究竟是否同一案件，即可辨知。如今，再審被 告不加區別，逕以再審原告應成立三件污染事實而簽報成立本案之三件罰鍰處分。如 此審判及處罰，焉非構成「事實認定」及「法律適用」之雙重違誤﹖原判決，對於上 述事實認定及法律適用，均有違誤而構成再審之事由。三、請廢棄原判決並撤銷原處 分及一再訴願決定等語。 再審被告答辯意旨略謂︰一、按「事業污水下水道系統或建築物污水處理設施，排放 廢水於地面水體者，應符合放流水標準。」「違反者處新台幣六萬元以上六十萬元以 下罰鍰並通知限期改善，屆期未完成改善者，按日連續處罰，得命其停工或停業。」 為水污染防治法第七條第一項暨第三十八條所明定，再審被告依法處罰並無不合。二 、再審原告所提稽查雨水下水道發現不明廠商排放水未符合放流水標準因故告發該中 心．．．等語，依下水道法第八條規定「工業區○○○道係屬專用下水道，該專用下 水道由開發機關或機構建設管理之」，故工業區管理單位應依法處理該工業區○○○ 道系統之廢（污）水並管理排入下水道系統之事業。依理廠商設立須經工業區管理機 構同意始得設廠，並接受其行政管理，再審原告前述該大排水溝乃鄰近鄉村雨、污水 之公共水道貫穿工業區而過，依稽查記錄單及照片顯示，仍屬該工業區內所管理專用 下水道，豈能容許再審原告所述轉嫁責任；又環保稽查人員以其專業執勤知能執行稽 查工作、製作稽查記錄，並無虛偽記載之必要。再審被告將本件違規事實歸責於再審 原告，據為處分對象，促使再審原告善盡其管理機構之職責，亦無不妥之處。又依水 污染防治法第二條第一項第十二款污水下水道系統之定義，行政院環境保護署八十一 、一、二十一環署水字第五四三三一號函釋示略為：已設下水道系統之工業區，其管 理單位係依促進產業升級條例第三十九條規定設置，實質上已負責該區○○道之管理 。如此證據確鑿，顯見再審原告有推諉之詞藉以逃避處分，敬請駁回再審之訴等語。 理 由 按行政訴訟法第二十八條第一款所謂適用法規顯有錯誤，係指原判決所適用之法規與 該案應適用之現行法規相違背，或與解釋判例有所牴觸者而言。至於法律上見解歧異 ，再審原告對之縱有爭執，要難謂為適用法規錯誤，而據為再審之理由。同條第十款 所謂當事人發見未經斟酌之重要證物者，係指該證物在前訴訟程序時業已存在，而為 當事人所不知或不能使用，今始知悉或得予利用者而言，且以如經斟酌可受較有利益 之裁判者為限，始得據以提起再審之訴。本件再審原告不服本院八十七年度判字第一 ○○號原判決，主張原判決有行政訴訟法第二十八條第一款適用法規顯有錯誤及同條 第十款發見未經斟酌之重要證物之再審事由提起再審之訴。關於再審原告主張原判決 有行政訴訟法第二十八條第一款適用法規顯有錯誤之再審事由部分，經查：原判決駁 回之理由係認為：「按『事業、污水下水道系統或建築物污水處理設施，排放廢（污 ）水於地面水體者，應符合放流水標準。』『事業或污水下水道系統排放廢（污）水 ，違反第七條第一項規定者，處新台幣六萬元以上六十萬元以下罰鍰，並通知限期改 善。』為水污染防治法第七條第一項及第三十八條所明定。查，本件原告（即再審原 告，以下同）為大發工業區○○道機構，負責管理該工業區○○○○道（包括污水下 水道及雨水下水道）有關事宜，其業別屬「污水下水道系統」（甲類、其他工業區其 他事業專用下水道），經被告（即再審被告，以下同）所屬環境保護局於八十五年十 二月六日十一時二十五分派員至該工業區稽查，其雨水下水道於建業路台灣工程公司 旁橋下涵洞注入公共溝渠前排放廢水，經環保人員採樣送驗，檢驗結果：懸浮固體三 四○毫克＼公升，未符合放流水標準所定懸浮固體五○毫克＼公升之限值等情，有事 業水污染稽查記錄、廢水檢驗報告、處分書（以上均影本）及照片二張附原處分卷可 稽，被告據以裁處六萬元罰鍰，揆諸首揭說明，洵無不合。原告主張：被告擴張解釋 水污染防治法第二條第一項第十二款之規定，以原告僅係管理協助單位，並無監督雨 水道排水之權限，且並無故意或過失之情形，對原告科處罰鍰，於法有違。蓋環保機 關所認定之污水下水道系統依水污染防治法第二條第十二款、係指公共下水道及專用 下水道之廢（污）水收集、抽送、傳運、處理及最後處置之各種設施，明顯說明被告 污水廠所含污水收集管線、抽送站、三級處理廠屬污水下水道系統，經查該水樣非此 系統內放流水，自與原告無權責關係，即原告非本件處罰之客體。又環保機關任意以 行政命令將污水下水道擴張解釋含雨水溝，顯有違中央法規標準法第五條第二款關於 人民權利義務者，應以法律定之，及第六條應以法律規定之事項，不得以命令定之之 規定，雨水溝廢水屬工廠排放，其水質如何原告無法可管，縱認原告職員為維護區內 公共設施及營運操作污水廠，即為水污染防治法第二條第十二款之污水下水道系統， 然下水道法施行細則第三條第二款之污水下水道亦要有收集、處理、處置之能力、設 施，方能稱為污水下水道系統。雖雨水與污水僅一字之差，然功能不同，影響甚鉅， 水污染防治法無明文處罰『下水道管理人』，將原告『管理人』地位同「污染人」 ，加以處罰於法有違；且原告係屬工業區管理服務機構，力行配合國家環保政策，參 照環保署訂定之『工業區水污染管制計劃』內容，須完成區內工廠廢水接管納入污水 下水道系統，協助廢水處理減低民眾糾紛及環保困擾。對不願意廢水接管逕行排入雨 水道之工廠，原告並無管制處罰或強制要求廢水接管之權，僅能勸導及按月造冊函送 環保及建管機關，請稽查取締，以求提昇環保績效、減低污染、維護環境，不應以原 告為處罰對象云云。然查，如何有效防範工業區內工廠排放廢水於雨水下水道，核屬 原告身為工業區管理機構應負之責，且經濟部工業局設有防治污染技術服務團，專司 負責污染防治之輔導，原告要求工業區內個別廠商踐行防治工作，並非不可能之事； 環保機關對工業區內個別廠排放廢水於原告所管理專用下水道之區內管理事項，並無 介入必要。原告既為工業區之管理機構，依常理個別廠商須經工業區管理機構同意始 可設廠，且接受原告行政上管理，原告既為專用下水道管理機關且其接受工業區內各 廠商依廢水量付費納管並處理廢水，自應克盡管理之責，不得藉由造冊函請環保機關 稽查取締工業區違規工廠而為免責。又查下水道法第八條規定『工業區○○○道係屬 專用下水道，該專用下水道由各開發機關或機構建設管理之』，故工業區管理單位應 依法處理該工業區○○道系統內之廢（污）水並管理排入下水道系統之事業。又依水 污染防治法第二條第十二款污水下水道系統之定義，工業區○○○○道為污水下水道 系統，行政院環境保護署八十一年一月二十一日環署水字第五四三三一號函釋示略為 ：已設置下水道系統之工業區，其管理單位係依促進產業升級條例第三十九條規定設 置，實質上已負責該區○○道之管理，此乃該署本於權責，於法律授權範圍所為之函 釋，無違中央法規標準法第五條第二款之規定。又本件原告對轄區工廠排放廢水於雨 水下水道應注意，且能注意，而不注意，以致發生本件違章情事，縱非故意，亦難脫 免其過失責任。原告主張，核無足採。原告又主張：本案被告採同日連續處罰，有違 水污染防治法第三十八條規定，連續告發處罰，其前提必須有『限期改善』之要件； 即本件被告於八十五年十二月六日十一時二十五分、十二時十五分、四十五分，分別 在排水溝中三次採樣、三次告發、處分原告，豈非一案多罰或一日多次連續處罰云云 。然查，本件原告管理之雨水下水道排放口排放廢水，於八十五年十二月六日上午十 一時二十五分經被告所屬環保局人員在建業路台灣工程公司旁橋下涵洞、十二時十五 分在東京窯業廠區○○○○○道及十二時四十五分在大連廠區後方圍牆邊橋下雨水下 水道等三處不同地點採樣檢驗，不符合放流水標準屬實，有稽查現場照片及處分書附 原處分卷足憑，而污水下水道系統排放廢（污）水於地面水體者應符合放流水標準， 為首揭法條所明定。故凡排放廢（污）水於地面水體未符合放流水標準，即應受罰， 被告認為三件違規，每件裁處六萬元罰鍰，並非一案多罰，或一案同日連續處罰。原 告顯係誤會法條意旨，其此部分之主張，亦不足採信。原告另主張：下水道法令之中 央主管機關係內政部營建署，該署於八十五年十月二十二日以台（八五）內營字第八 五八五九五七號函檢送八十五年十月三日邀集中央部會研商『工業區開發與管理業務 改革方案』有關工業區管理機構受縣（市）政府指定為『下水道機構』乙案會議紀錄 ，其會議結論（二）『請行政院環保署於執行工業區水污染管制時，對目前環保機關 在雨水下水道採樣，其放流水不合格時，處罰工業區管理中心（站）乙節，請邀集環 保機關、工業區開發機關研商如何協助稽查排放廢水廠商，不宜以下水道機構為處罰 對象』。因此行政院環境保護署即依上述會議結論精神於八十五年十二月二十三日邀 集召開『工業區水污染管制計畫檢討會』，檢討會有關提案二『建立個別工業區水污 染管制策略』特別做成結論，亦為『環保機關之雨水下水道查處工作須為有所改善目 的，非任意取樣處分』，且『不宜以下水道機構為處罰對象』，即是避免地方環保單 位之不求稽查告發污染元凶，徒以處分管理機構為務的不合理作為云云，並提出上開 函文在卷為證。經查，原告主張有上開檢討會結論存在，固屬實在，惟其目的僅在督 導各級環保機關查處工作更臻合法，於首揭法規變更前，原告非得據此作為免除本件 處分之依據，原告此部分之主張，亦不足採信。至本院八十五年度判字第一三六二號 係針對經濟部工業局觀音工業區管理中心因違反水污染防治法個案所作之判決，並非 判例，無拘束本件審理之效力，併此敍明。綜上所述，本件原處分核無違誤，一再訴 願決定遞予維持，亦無不合，原告起訴論旨，核無理由，應予駁回。」等語資為判決 之理由，經核原判決所適用之法規與該案應適用之現行法規並不相違背，與解釋、判 例均無相牴觸之情形，至再審原告主張污水下水道系統不應擴張解釋為包括雨水下水 道以及再審原告僅為下水道管理人而非廢水排放人不應與廢水排放人共同受處罰云云 ，原判決已詳予論明指駁，再審原告之主張，僅係法律之見解歧異，再審原告對之縱 有爭執，要難謂為適用法規錯誤，而據為再審之理由。次查：再審原告以其於原判決 於八十七年一月二十二日前訴訟程序中曾於八十六年十二月五日以書狀檢附本件共同 處罰污染廠商（即⑴台灣工程公司⑵東京窯業廠⑶大連廠）之事證，主張原判決關於 該重要證物漏未斟酌而據以依行政訴訟法第二十八條第十款提起再審之訴部分，經查 再審原告所據以提起再審之重要證物再審原告自承於前訴訟程序中所已存在，且業經 再審原告提出使用，原判決所為不利之再審原告之判決，應係已經斟酌而仍為不利再 審原告之判決，依首開說明，自不得依行政訴訟法第二十八條第十款提起再審之訴， 蓋再審原告提起之再審事由應為民事訴訟法第四百九十七條之再審事由，而非相當於 行政訴訟法第二十八條第十款之民事訴訟法第四百九十六條第一項第十三款之再審事 由，自不得依該條提起再審之訴。（本院五十年度裁字第八號及五十四年度裁字第九 十五號判例參看）。至原判決有關證據取捨所為之事實認定乃法院職權之行使，並非 再審之事由（本院四十六年度裁字第三十八號判例參看）。從而，本件再審之訴，顯 無再審理由，應予駁回。 據上論結，本件再審之訴為顯無再審理由，爰依行政訴訟法第三十三條、民事訴訟法 第五百零二條第二項，判決如主文。 中 華 民 國 八十七 年 六 月 五 日 行 政 法 院 第 三 庭 審 判 長 評 事 陳 石 獅 評 事 趙 永 康 評 事 高 啟 燦 評 事 蔡 進 田 評 事 鄭 淑 貞 右 正 本 證 明 與 原 本 無 異 法院書記官 陳 佩 玲 中 華 民 國 八十七 年 六 月 五 日