有關補償事務

行　政　法　院　判　決　　　　　　　　　　　　　　八十八年度判字第七八一號 　　原　　　告　己○○ 　　　　　　　　丙○○ 　　　　　　　　戊○○ 　　　　　　　　甲○○ 　　　　　　　　乙○○ 　　　　　　　　丁○○ 　　　　　　　　　　　　　右五 　　被　　　告　庚○○○○○○ 右當事人間因有關補償事務事件，原告不服經濟部中華民國八十七年七月九日經八七 訴字第八七六三三二七○號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰ 　　主 文 再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷。 　　事 實 緣原告先後曾分別向花蓮縣政府申請取得坐落花蓮縣壽豐鄉○○段暫編第四三五三、 四三五二、四三五一－一地號及未列地號之河川公地使用許可，以種植農作物。嗣該 地劃入被告所經管溪口開發區省有新生地，經臺灣省政府准予計價移轉予省立玉里養 護所使用，並經省府八十四年府財五字第一○二六一三號准依省有財產管理規則第二 十五條規定辦理。被告遂依臺灣省河川浮覆新生地清理開發指導小組第六次會議之決 議，核發種植農林作物與轉業救濟金，由原告申請及切結，並於八十六年八月十八日 具領在案。嗣原告於八十六年八月二十六日向被告申請補發不足額之地上物補償金及 轉業救濟金，經被告以八十六年九月六日八六新開農字第四五三三號函復並無短發情 事。原告不服，提起訴願、再訴願，遞遭駁回，乃提起本訴。茲摘敍兩造訴辯意旨於 次： 原告起訴意旨略謂︰一、按原告於民國（下同）五十六年間經花蓮縣政府許可向其租 用花蓮縣壽豐鄉○○段七三一－二四、七三一－三八、七三一－四二等地號之河川公 地，面積各如河川公地使用許可書內之記載。其使用許可之期間（亦即繳納使用費之 期間），係至八十三年十月三十一日止。而各該筆之河川公地於許可租用期間尚未屆 滿之日，即於七十六年六月十三日其地目已變更登記為「旱」地，且所有權人之名義 已變更為臺灣省有。原告雖未辦理「使用」許可或「續租」之手續，亦足證明原告對 於本件變更地目為「旱」後之土地，仍有租賃之關係存在（即河川公地許可使用之期 間尚未屆滿）。亦即原告於許可使用之期間屆滿後，雖未辦理續租之手續，因仍有租 賃之關係存在，自非如被告所謂：「無權占有」，其理甚明。二、次按本件系爭之土 地，嗣因於八十三年八月二十二日由省府委員會第二一九二次會議決議：「移轉省立 玉里養護所供該所新建溪口復建園區使用」，並經於八十四年十月十二日移轉竣事， 并由被告於八十四年十月二十三日在該處會議室召開研商花蓮縣溪口開發區土地收回 開發事宜之會議，其結論為：「㈠地上物查估及救濟事宜，依花蓮縣政府農林作物查 估標準金額予以救濟，㈡土地開墾改良費用事宜，依平均地權條例第十一條及第七十 七條之規定，耕地出租人依規定收回耕地時，有按公告現值三分之一給予補償之規定 。因本區土地前經使用人投注勞力資本開墾改良，且大部分使用人係依法申請許可使 用河川公地有案者，今因非作農牧用地開發而無法購回利用。為彌補其改良土地所付 出之心血，及樂于配合政府提昇醫療品質之施政計畫，對於許可使用有案者，依八十 四年土地公告現值（每平方公尺五十五－六十二元間）三分之一發給土地整理費。無 許可使用者，以依前述整理費發放標準八折辦理，㈢因本處開發之其他河川地，經依 『臺灣省東部土地開發處理辦法』之規定，分配合作試種戶後已剩不多，目前難以分 配，將來鄰近鄉鎮若有出售之土地時，對於本案原經河川公地許可使用者，再專案研 議分配之可行性，㈢本救濟金發放原則，待專案報請省府核可後，再據以通知現使用 人會同辦理查估及發放事宜」等四項承諾與決定。三、茲因被告辦理本件土地收回開 發事宜，未悉何故，故意「短估」及「短報」以上補償之金額，即：「㈠地上物查估 及救濟事宜，不但未依花蓮縣政府農林作物查估標準金額予以救濟，且㈡土地開墾改 良費用事宜，亦未依平均地權條例第十一條及第七十七條之規定，按八十四年土地公 告現值每平方公尺五十五－六十二元間三分之一發給土地整理費，㈢及對於本案原經 河川公地許可使用者，亦未提出專案研議分配之計畫，㈣因其故意短報救濟金之發放 金額，致使省府依其短報之金額予以核可發放，造成錯誤」。因而原告於發現後，於 八十六年八月二十六日即向被告提出申請，亦即請求補發差額。詎料被告不但不承認 錯誤且仍以：「並無短發情事」為由，於同年九月六日以八六新開農字第四五三三號 函復原告。原告循訴願、再訴願之程序，請求行政救濟，詎料訴願及再訴願決定均予 駁回，顯未發揮訴願之功能。四、按「法律不得牴觸憲法，命令不得牴觸憲法或法律 ，下級機關訂定之命令不得牴觸上級機關之命令」。又按「各機關受理人民聲請許可 案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准 許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲 請之事項者，適用舊法規」（從新從優原則）。此已為「中央法規標準法」第十一條 、第十八條所明定，原告應先此予以陳明。五、次按「租賃，就出租人無所有權之物 ，亦得成立」（參照三十三年上字第八四號之判例）。又按「因使用租賃物而支付之 對價，即為租金，其約定之名稱如何，原非所問」（參照四十六年台上字第五一九號 之判例）。再按「出租人於租賃物交付後，縱將其所有權讓與第三人，其租賃契約， 對於受讓人，仍繼續存在」（參照民法第四百二十五條之規定）。「對於物有事實上 管領之力者，為占有人」（參照民法第九百四十條之規定）。「善意占有人，因保存 占有物所支出之必要費用」。及「因改良占有物支出之有益費用，於其占有物現存之 增加價值限度內，得向回復請求人，請求償還」（參照民法第九百五十四條、第九百 五十五條之規定）。此法均有明文，原告亦應併此先予陳明。六、查本件有關系爭之 土地原為河川公地，自五十六年間原告向花蓮縣政府申請許可使用，并有繳納使用費 在案。依上法律之規定及判例之解釋，原告對系爭「河川公地」有租賃權，不因其所 有權之移轉而影響，且基於占有人地位，有費用償還請求權。本件使用期間尚未屆滿 ，縱認尚未辦理續租手續，惟依民法規定：「但有利於承租人之習慣者，從其習慣」 ，及「租賃期限屆滿後，承租人仍為租賃物之使用收益，而出租人不即表示反對之意 思者，為以不定期限繼續契約。」租賃關係仍存在。況依中央法規標準法第十一條 、第十八條之規定（即法之位階），行政命令自不得與憲法或法律牴觸。且本件系爭 之土地，其地目早已變更為「旱地」，即早已無河川公地管理規則之適用，其理甚明 。七、次查被告既未依法處理本件系爭「租賃」之土地在先（即先濫用「河川公地管 理規則」處理本件變更地目為「旱」之土地），繼又未依其後於八十四年十月二十三 日在被告會議室召開所謂：「研商花蓮縣溪口開發區土地收回開發事宜」之結論辦理 ，自屬違法。請撤銷原處分及一再訴願決定，以保原告權益。 被告答辯意旨略謂︰一、關於原告主張對系爭土地有租賃關係等情：㈠查依中央主管 機關經濟部六十五年六月十六日經（六十五）水字第一五九一一三號函示略以：「河 川公地之使用許可係行政機關基於職權所為公法上之單方行為與雙方立於平等地位之 租賃行為不同，其因而負擔一定之費用，乃屬賦稅或規費之性質，並非基於租賃而生 之對價」。準此，原告之河川公地使用許可，非租賃行為，易言之，兩造無租賃關係 存在。㈡次查原告之許可使用資料經向花蓮縣政府查詢，據該府函復略以：「河川公 地種植案。保存年限為十年，關於丙○○、甲○○、乙○○、丁○○等四人已無資料 可查，另戊○○、己○○等二人自七十七年十月五日至八十二年六月八日退耕在案」 ，由此可確定本處（被告）處理系爭土地時，原告已無許可使用權，所言：「．．． 許可租用期間尚未屆滿」，與事實有違，故原告對系爭土地亦無任何合法使用權。㈢ 綜上所述，本處（被告）處理系爭土地時，原告已無使用許可權，更無租賃關係，自 屬「無權占用」行為，其理甚明。㈣又依規定河川公地免辦登記，系爭土地係奉行政 院核准，由臺灣省取得所有權，並依法辦妥總登記，地政機關依權責將系爭土地之地 目銓定為「旱」，因係第一次登記，地目及權屬並無變更情事。此皆有系爭土地之登 記簿謄本可稽。二、有關被告故意「短估」及「短報」救濟金乙事：㈠按「左列行為 應向該河川管理機關申請許可：一、在河川區域種植農作物者，但私有土地不在此限 ，．．．前項使用行為，如因河川治理工程設施、公告灌溉設施、政府公用、開發新 生地或其他管理上之必要，應撤銷許可，不予任何補償。」為臺灣省河川管理規則第 三十四條所明定。又「一、河川公地種植農作物救濟標準：㈠申請許可並依規定種植 者：依實際耕種作物按各縣市政府農作物查估標準，予以全額救濟。㈡申請許可但違 規種植者或未申請許可者，依實際耕種作物按各縣市政府農林作物查估標準半額救濟 。㈢申請許可因配合施工，而無種植作物者，按許可使用書許可種植項目，或依使用 費標準，全額救濟。．．．備註二，無權占用已登記之公有土地比照辦理」。臺灣省 水利局（現今省府水利處）執行河川公地救濟方案協商原則亦作有規定。本處（被告 ）整治系爭土地時，原告為「無權占用」，參諸河川管理規則第三十四條規定，原得 不予補償，惟為使土地改良工程順利進行及體恤占用人多年來所投注的資金與心力， 乃依協商結論簽奉省長核定，給予救濟。㈡地上物查估作業係依據臺灣省河川浮覆新 生地清理開發指導小組第六次會議結論辦理（經簽奉省長核准），將系爭土地之使用 現況及地上物查估作業，委託花蓮縣政府派員辦理。並函請原告等至現場簽章確認。 而後依據該府查估清冊核算救濟金。因原告在系爭土地所種植農林作物均違反河川公 地使用許可書第五條之使用規定（高莖作物），依據執行河川公地救濟方案協商原則 第一點第二款規定，按該府查估金額以半額救濟，經查上述救濟金之核算，並無不合 。㈢系爭土地八十四年公告現值除七三一－三八每平方公尺為六十二元外，其餘每平 方公尺皆為五十五元。有關土地改良費本處（被告）已依該年度公告現值三分之一標 準以轉業救濟金名義核發在案。（因系爭土地無租賃關係，發給土地整理費依法無據 ，乃以行政裁量簽奉省長核定核發救濟金）㈣本案土地之開發係配合政府既定政策， 於開發完成移轉省立玉里養護所供新建溪口復建園區使用，與以出售為目的之開發不 同。本件已發給救濟金，故無分配計畫。㈤有關短估乙事，因原告使用許可之部分土 地流失，本處（被告）八十三年新建堤防後始浮覆，此時原告等之許可使用期限早已 屆滿且無租賃或種植，故此部分不予救濟。㈥本救濟金造冊核發前，曾知會原告己○ ○先生，當時並無異議，且原告等提出撥發救濟款項之申請及立切結書為據，於八十 六年八月十八日具領在案，原告仍執前詞指責，應不足採。三、萬若審理結果認原告 有理時，則亦應先扣除已核發之救濟金數額，不足之數再另行依法給付。四、揆諸首 揭法條之規定及說明，本件本處（被告）之處分，洵無違誤。請駁回原告之訴。 　　理 由 按申請許可在臺灣省河川區域公有土地種植農作物者，如因政府公用、開發新生地等 必要而撤銷使用許可時，不予任何補償。固為臺灣省河川管理規則第三十四條所明定 ；惟依臺灣省水利局執行河川公地救濟方案協商原則，仍允就河川公地上之農作物及 構造物予以救濟金。行政機關執行收回原許可人民使用之河川公地時，非不可據以發 給農作物救濟金，其更允以使用改良河川公地之補償費而以轉業救濟金發給者，亦無 不可，均屬行政職權上之正當行為。其依人民實際使用之面積核給者，應有確切之面 積計算基準，始無違誤。本件原告前曾先後向花蓮縣政府申請取得坐落花蓮縣壽豐鄉 ○○段暫編第四三五三、四三五二、四三五一－一地號及未列地號等之公有河川地使 用許可，嗣該河川公地劃入被告所經管之屬於臺灣省有溪口開發區新生地，因移轉省 立玉里養護所使用而由被告執行收回。被告乃分別於八十四年一月四日、八十四年十 月二十三日、八十五年四月十二日邀集該河川公地使用人協商達成地上物查估及救濟 事宜等相關結論，並將該結論提交臺灣省河川浮覆新生地清理開發指導小組第六次會 議討論決議：「㈠地上物查估及救濟：依省水利局執行河川公地救濟方案協商原則辦 理。㈡土地整理費救濟金：依新開處（即被告）八十四年十月二十三日召開『研商土 地收回規劃開發事宜』協商發放救濟金原則辦理。㈢有關土地整理費救濟金之名稱由 新開處與有關機關研擬適當用詞（嗣改稱轉業救濟金）。」旋於八十六年六月十一日 簽奉省長核定准依「．．．水利局執行河川公地救濟方案協商原則」規定予以地上農 林作物救濟金及以八十四年度前述土地公告現值三分之一發給轉業救濟金，無許可使 用者，依前述辦法八折辦理」在案。被告將土地之使用現況及地上物查估作業，委託 花蓮縣政府派員查估，並請原告至現場指界確認，而後據以核算救濟金：㈠轉業救濟 金以實際使用面積為核算基準，以花蓮地政事務所實測結果原告實際使用面積為一五 ．五二○三公頃，依據八十四年公告現值三分之一核算轉業救濟金二、八八六、六一 五元。㈡地上農林作物救濟金：以花蓮縣政府所查估之農作物補償金額為準。因原告 所種植作物均違反河川公地使用許可書第五條之使用規定（種植高莖作物），依執行 河川公地救濟方案協商原則第一點第二款規定，依該府查估金額以半額救濟。分別由 原告切結具領。之後原告請求補發計算不足部分（土地面積少算之轉業救濟金及農作 物少發之二分之一救濟金），被告以八十六年九月六日八六新開農字第四五三三號函 復，略以本案已依臺灣省水利局執行河川公地救濟方案協商原則辦理。救濟金已由原 告具領並立切結書，無短發情事，所請依法無據，歉難同意照辦等語，駁回原告之請 求，固非全無見地。惟查依被告答辯附證轉業救濟金發放清冊上載，有關使用土地面 積為原告丙○○、張學鐘、甲○○、丁○○各三公頃、戊○○二公頃、乙○○○．九 八九及○．六三○三公頃，另訴外人林俊雄○．四八公頃、呂武瀛○．二三七七公頃 ，合計十六．二四八○公頃，加計不予救濟之彭石松三．六一九五公頃，暫予保留之 林振通一．七四五八公頃，總使用面積為二十一．六一三三公頃。第同附證花蓮地政 事務所現況測量圖所示，使用面積為Ａ、Ｂ、Ｃ、Ｄ、Ｅ、Ｆ六處總計二○．八九五 六公頃，二者總面積已有不符，又現況測量圖僅標示六處範圍，各有其面積，而發放 清冊除原告六人外，另有訴外人四人，各列有其占用面積，均未見標示註記於現況測 量圖上，究竟發放清冊所據者何，並無確證。又被告雖經函請花蓮縣政府提供原告使 用河川公地資料，據復稱原告丙○○、甲○○、乙○○、丁○○四人無資料可查，原 告戊○○、己○○自七十七年十月五日至八十二年六月八日退耕在案。惟依原告己○ ○提出之花蓮縣政府河川公地使用許可書（府建河使用第一○七四○六號）記載， 其使用期間自八十年十一月一日起至八十三年十月三十日止，使用面積四．三○八九 公頃，其餘原告亦各有使用至八十年或七十六年之使用許可書或繳交使用費之聯單， 上載使用面積為原告戊○○三．八五公頃、丙○○五公頃、丁○○四．八二八二公頃 、甲○○五公頃、乙○○五公頃，何以原告每人原使用面積各縮減成被告製作之轉業 救濟金發放清冊上所示，被告僅以部分土地流失一語置辯，又無佐證，自不足以昭折 服。至於原告領取救濟金固已各立切結書載明使用河川公地之面積，如發放清冊所載 ，惟依原告另共同立具之切結書，係以實測位置圖證明其所使用之面積，遍查原處分 ，惟上開花蓮地政事務所現況測量圖，並未區分原告每人現使用之範圍及面積，已 如前述，既無確證，自不能以原告已切結領取救濟金而認無短缺。綜上所述，被告核 發轉業救濟金係以原告實際使用河川公地之面積為度，其面積應以花蓮地政事務所之 實測結果為準，惟發放清冊所列面積，與實測結果不相一致，無確切之面積計算基準 ，依前開說明，難謂無誤。至於農作物救濟金部分，依被告提出附證農作物救濟明細 表所示，似以轉業救濟金所列原告使用面積為範圍估計，面積之計算既有可議，農作 物救濟金之查估亦待推求。況且被告係以原告違規種植高莖作物，依臺灣省水利局執 行河川公地救濟方案協商原則一之㈡按查估標準筆數救濟。然依被告於八十四年十月 二十三日邀集相關單位及河川公地使用人協商達成結論，認因違規種植之土地靠近內 陸，尋常洪水未曾流經，仍依查估標準全額予以救濟（不同於協商原則之半數救濟） ，待專案報請省府核可後發放。嗣後被告將協商結論提請台灣省河川浮覆新生地清理 開發指導小組第六次會議討論時，未見以該項全額救濟之結論為唯一方案提報，而另 擬乙案即依上開協商原則（以半數救濟）辦理，致該小組決議採乙案辦理，被告出席 該小組會議，未見陳述前已協商獲致結論以全額救濟之情事，即事後簽請上級核定時 ，於簽辦單亦毫未提及與人民協商獲結論以全額予以救濟之情事，徒以該全額救濟結 論尚應經省府核定始為定案，其依核定之半數救濟發放，並無短缺云云為辯，寧無虛 與協商，輕率結論之失，有無違反誠信，非無研求餘地。從而原告請求補發短計之部 分，即有再詳查實情之必要，被告逕予否准，尚難謂合，訴願、再訴願決定未予糾正 ，同有未合，原告指摘為違法，非全無理由。應悉予撤銷，由被告查明後另為適法之 處理。又在現行法下，尚無從逕判命被告給付原告聲明之金額。末查原告是否基於租 賃關係，對被告有費用償還請求權，非本院審判對象，亦與本案判斷無關，無從論究 ，附予敍明。 據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第二十六條前段，判決如主文。 中 華 民 國 八十八 年 四 月 一 日 行 政 法 院 第 三 庭 審 判 長 評 事 曾 隆 興 　　　　 評 事 吳 錦 龍 評 事 高 啟 燦 評 事 蔡 進 田 評 事 鄭 淑 貞 右 正 本 證 明 與 原 本 無 異 法院書記官 郭 育 玎 中 華 民 國 八十八 年 四 月 二 日