土地徵收

行　政　法　院　判　決　　　　　　　　　　　　　　八十八年度判字第八三八號 　　原　　　告　辛○○○○ 　　　　　　　　甲　○　○ 　　　　　　　　乙　○　○ 　　　　　　　　丙　○　○ 　　　　　　　　己 ○○ ○ 　　　　　　　　庚 ○○ ○ 　　　　　　　　戊　○　○ 　　　　　　　　丁　　　○ 　　　　　　　　　　　　　　　 　　被　　　告　高雄縣政府 右當事人間因土地徵收事件，原告不服內政部中華民國八十七年七月三十日台八七內 訴字第八七○四一○一號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰ 　　主 文 原告之訴駁回。 　　事 實 緣經濟部因實施國家經濟政策，為取得林園工業區隔離綠帶用地，函經內政部八十四 年十二月二十三日台內地字第八四一六七四四號函核准徵收高雄縣林園鄉○○段一○ 五六地號等三二三筆土地，經台灣省政府函轉高雄縣政府以八十五年五月十五日府地 價字第八五九三八號公告徵收，公告期間自八十五年五月十四日起至六月十二日止， 原告以渠等所有坐落高雄縣林園鄉○○段三○五二－二地號等二十筆土地，屬林園工 業區隔離綠帶徵收之殘餘土地，於八十五年六月五日向被告申請一併徵收，案經被告 以八十六年七月三十日府地價字第一四七三七八、一四七三八四、一四七三六二、一 四七三三四、一四七三四○、一四七三五七、一四七三七八號各函否准，原告復於八 十六年八月二十二日提出請求，被告再以八十六年八月二十九日府地價字第一六九二 ○二號函否准，原告不服，提起訴願、再訴願，均被駁回，乃提起本訴。茲摘敍兩造 訴辯意旨於次： 原告起訴意旨及補充理由略謂：按「徵收土地之殘餘部分，面積過小或形勢不整，致 不能為相當之使用時，所有權人得於徵收公告期滿六個月內，向市、縣地政機關要求 一併徵收之。」土地法第二百十七條定有明文。為此原告請求被告就原告所有高雄縣 林園鄉○○段三○五四－二地號等二十筆林園工業區隔離綠帶徵收後之殘餘土地，為 一併徵收，原告處分、訴願決定及再訴願決定則以「經審查結果系爭土地屬都市計畫 農業區○道路用地，面臨柏油路，不影響農業使用。又農業使用沒有畸零地之限制， 其使用範圍甚為廣泛：交通、灌溉、排水等條件，均不因部分土地被徵收而受影響， 且徵收殘餘土地仍為長方形，比未徵收前更接近正方形，與一併徵收因形勢不整之規 定不符，訴請一併徵收土地屬農業區，其最小面積為一九六平方公尺，仍可作多種農 業用途，與一併徵收因面積過小或不能為相當之使用之規定不符。」等語，予以否准 。惟查：一、本案土地溪州段三○五四－二等地號為工業用地間夾雜旱地目之農業用 地，南接中油公司林園煉油廠、北鄰北誼興業公司，其周遭工業區環伺，空氣、水污 染嚴重，早已不適合為農業使用，故徵收作為隔離綠帶之使用，為最符合經濟、環保 工安之作法。二、林園工業區四周隔離綠帶依規定寬度為六十公尺。因此，林園煉油 廠至北誼興業公司間之綠帶寬度應該為一百二十公尺，而原告所有土地界於該二工廠 間寬度為八十公尺，應全部包含於隔離綠帶範圍內，惟被告僅徵收接連林園煉油廠之 六十公尺，而接連北誼興業公司之二十公尺未予徵收，致使隔離綠帶寬度不足，徵收 殘餘土地亦無為有效益之使用。顯已違反隔離綠帶設置之目的，亦與土地經濟使用效 益有違。三、土地法第三十一條規定：「市縣地政機關於其管轄區內之土地，得斟酌 地方經濟情形，依其性質及使用種類，為最小面積單位之規定，並禁止其再分割。前 項規定，應經上級機關之核准。」土地法施行法第二十一條規定：「依土地法第三十 一條規定最小面積單位，應報請中央地政機關核定。」上開條文規定，在限制私有土 地最小面積單位，以防止土地細分，促進土地有效利用。故私有土地，違反最小面積 單位之規定，所為之分割行為，應屬無效，縱當事人無異議亦然（最高法院六十五年 台上字第五六三號判例參照），故規定最小面積單位後，如土地恰合於最小面積單位 ，應禁止其再分割。如果土地分割前大於最小面積單位，但因分割而變為小於最小面 積單位者，亦應在禁止之列。而為促進農業機械化，防止農地細分阻礙農業發展，就 農地之最小面積，台灣省政府頒布之「實施耕者有其田條例台灣省施行細則」第十條 進一步規定：私有耕地最小面積單位，水田為○．○五甲（一甲為○．九六九九公頃 ），旱田為○．一甲，其小於最小面積單位者，不得再分割。準此，持有農地仍應受 最小面積單位之限制。本案中，原告等徵收後殘餘之農地多僅餘二、三百平方公尺， 其最小面積甚至僅有一九六平方公尺，業與旱地最小面積單位為九六九．九平方公尺 之規定不符，足證徵收後之殘餘土地面積過小，違反農地最小面積單位之規定，其分 割應屬無效，既農地最小面積單位之立法意旨，在防止農地細分，促進農業機械化， 增進農地有效利用，則國家於為農地徵收時仍應注意其徵收之方式及地點，不使其徵 收後之殘餘面積過小致無法為土地之有效利用，如此始能兼顧公益與私益，始為妥適 之行政行為不致引起民怨。故本案中，徵收殘餘之農地，面積已屬過小，原告等依此 請求被告機關一併徵收，非無理由。四、土地法第二一七條之徵收擴張請求權，須殘 餘土地因面積過小或形勢不整，致不能為相當使用者，始得主張。又稱殘餘土地不能 為相當使用，並非謂全然喪失其經濟價值，亦非謂絕對不能為使用。只須就殘餘地本 身而言，不能依其本來價值為相當之經濟有效使用，即可謂為不能為相當之使用。本 案中，雖殘餘之土地面臨柏油路，且形勢較徵收前方正，惟查，其面積過小，已致該 等土地，於為從來之使用時，出現不經濟之情況，且因其面積過小，縱原告等變更使 用方法，亦無法為相當之使用，不合乎經濟效益，如原為養殖漁塭者（附證五），徵 收殘餘之魚塭面積過小，無法大量生產，致其成本提高，其繼續為養殖業已不敷成本 ，又因地處工業區，屬旱地，亦難再為耕作用，徵收之結果已導致該土地無法為原來 之使用，亦礙難變更使用，已嚴重影響原告等之生計，故原告等主張該等土地已無法 為相當之使用，請求一併徵收，核無不符。五、農業用地使用範圍雖甚廣泛，然並非 所有農地皆可作多種農業用途使用，仍須以該農地之地目、土質及相關環境為判斷依 據，決定其農業用途，惟本件中，系爭土地係屬旱地目，且四週重、化工廠林立，土 質不良，飽受污染，原告僅能為養殖業使用，根本無法為其他農業使用，且因其殘餘 面積過小，無法大量生產，致成本提高，其繼續為養殖業已不敷成本，是系爭土地已 因徵收殘餘面積過小，致無法為從來、相當使用，亦無法變更其他用途使用，被告稱 仍可為多種農業用途使用，係空泛，不實際之說法。又被告辯稱徵收殘餘之土地比徵 收前更接近正方形，與形勢不整之規定不符，惟查土地法第二一七條徵收擴張請求之 要件係「面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用」，故只須有一要件成立即可， 不以二者兼具為必要，既系爭土地已因面積過小致不能為相當使用，即有本法之適法 ，應為一併徵收，自無須再論以形勢不整此一要件。六、綜上所述，被告徵收之方式 ，雖不符隔離綠帶之本意，且原告等徵收殘餘之土地，亦導致農耕使用與養殖上之不 便，不合乎經濟效益，嚴重影響原告等生計，已無法為從來、相當之使用，原告依法 得請求一併徵收，為此狀請判決撤銷原處分及一再訴願決定，以恤民情。 被告答辯意旨略謂︰一、按政府機關因實施經濟政策，得徵收私有土地，依土地法第 二百十七條規定，徵收土地之殘餘部分，面積過小，或形勢不整，致不能為相當之使 用時，所有權人得於徵收公告期滿六個月內，向市縣地政機關要求一併徵收之。本案 原告等八人雖於期限內提出申請，經本府地政科於八十六年四月二十五日邀同經濟部 工業局、林園工業區管理中心、及本府農業局（農務課、漁業課、畜產課）建設局（ 都市計畫課、建築管理課）現場會勘，並通知申請人到場引導說明，之後並於八十六 年五月二十一日邀集相關單位逐案審查，經審查結果本案系爭土地核屬都市計畫農業 區○道路用地，面臨柏油路，不影響農業使用，與土地法第二百十七條規定不符，不 予辦理一併徵收。並作成林園工業區隔離綠帶申請一併徵收審查會議紀錄。另屬道路 用地部分，因該道路屬鄉道，應由用地單位辦理徵收不適用一併徵收規定。二、查一 併徵收，係指土地徵收之殘餘土地致不能作相當之使用，因本案系爭土地屬農業區， 沒有畸零地之使用限制，其使用範圍甚為廣泛，其交通、灌溉、排水等條件，均不因 部分土地被徵收而受影響，且申請一併徵收殘餘土地仍為正長方形，比未徵收前更接 近正方形，與一併徵收（形勢不整）之規定不符，訴請一併徵收土地屬農業區，其最 小面積為一九六平方公尺，仍可作多種農業用途，與一併徵收（面積過小或不能為相 當之使用）規定不符。三、原告訴請依「實施耕者有其田條例台灣省施行細則」第十 條規定一併徵收，按「實施耕者有其田條例台灣省施行細則」第十條規定：私有耕地 最小面積單位，水田為○．○五甲，旱田為○．一甲，其小於最小面積單位者，不得 再分割，乃政府當年推行耕者有其田，所實施之土地政策，兼顧土地利用，對於放領 耕地面積之規定，與現行之土地徵收性質不同，誠不予相提並論，且該條例業於八十 二年七月三十日廢止。四、綜上論述，原告申請一併徵收案與土地法第二百十七條相 關規定不符，本府不予辦理一併徵收之處分並無不當，敬請駁回原告之訴，以召平允 ，並彰法制。 　　理 由 按「徵收土地之殘餘部分，面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用時，所有權人 得於徵收公告期滿六個月內，向市、縣地政機關要求一併徵收之。」土地法第二百十 七條定有明文。本件原告所有高雄縣林園鄉○○段三○五四－二地號等二十筆土地， 為林園工業區隔離綠帶徵收後之殘餘土地，原告認徵收後殘餘土地已變為不適從來之 使用，乃向被告申請一併徵收，被告派員會同相關單位人員於八十六年四月二十五日 現場會勘，認原告請求一併徵收之殘餘土地屬都市計畫農業區○道路用地，面臨柏油 路，不影響農業使用，且仍為長方形，比未徵收前更接近正方形，其中農業區土地最 小面積為一九六平方公尺，仍可作多種農業用途，與一併徵收須因面積過小或形勢不 整，致不能為相當之使用之要件不符，另屬道路部分，因該道路屬鄉道，應由用地單 位申請辦理徵收，不適用一併徵收規定，乃否准原告之請求，揆諸首揭規定，並無不 合。訴願、再訴願決定遞予維持，均無違誤。原告起訴主張：本案徵收後殘餘土地周 遭均屬工業區，污染嚴重，早不適於農業使用，應併徵收作為隔離綠帶使用，始符合 綠帶設置目的。又殘餘土地不符合實施耕者有其田條例台灣省施行細則第十條規定耕 地最小面積單位，足證面積過小，其原為養殖者，無法大量生產，成本提高，不合經 濟效用，又無法作其他農業使用，自得請求一併徵收云云。惟查原告請求一併徵收， 依前開法文明定，須符合面積過小或形勢不整，致不能為相當使用之要件。查本案原 告請求一併徵收之土地部分屬農業區，部分屬都市○○道路用地，有關都市○○道路 用地之徵收，都市計畫法第四十八條設有特別規定，自應依該特別規定辦理，無依首 引土地法辦理徵收之餘地，況本案原經經濟部報由內政部核准徵收作為工業區隔離綠 帶使用者，本均屬農業區，其徵收殘餘部分，亦屬農業區，不包括都市○○道路用地 部分，是原告請求一併徵收該部分土地，亦不符合前引法文所定一併徵收須係徵收土 地之殘餘部分之要件。關於徵收後殘餘之農業區土地部分，非形勢不整，並無爭議。 其面積最小者為一九六平方公尺，縱不符合前實施耕者有其田條例台灣省施行細則第 十條所定私有耕地最小面積單位，禁止再分割之規定，微論該條例早經廢止，無適用 該規定餘地；且該規定係在於禁止自行細分耕地，本案為徵收後之殘餘土地，情形不 同，無適用該規定可言。尚不得以本案殘餘土地未達該規定最小面積，即認係面積過 小致不能為相當之使用。查本案徵收後殘餘之農業區土地經被告所屬承辦人員會同農 業局漁業及農務專業人員暨相關單位人員至現場會勘後逐一審查，認定不影響農業使 用，即不因原徵收而受影響，有審查會議紀錄附原處分卷足按，難認因面積過小致不 能為相當使用。從而被告認不符合首引法文所定一併徵收之要件，尚非無稽。至於原 告所稱殘餘土地位於工業區之間，受污染嚴重，早已不適合農業使用云云，既非徵收 所造成，難資為應准一併徵收之論據。又所訴其為養殖者，續為養殖，無法大量生產 ，成本提高，不合經濟效用云云，悉無佐證，尚難認係面積過小所致。是被告否准一 併徵收之請求，洵非有誤，起訴意旨非有理由。末查本案徵收後殘餘農業區土地如因 位於工業區間，污染嚴重，不適合農用，依被告八六府地價字第一六九二○二號函， 可循都市計畫途徑變更，為別一問題，附予指明。 據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二十六條後段，判決如主文。 中 華 民 國 八十八 年 四 月 八 日 行 政 法 院 第 三 庭 審 判 長 評 事 高　啟　燦 評 事 吳　錦　龍 評 事 黃 合 文 評 事 蔡 進 田 評 事 鄭 淑 貞 右 正 本 證 明 與 原 本 無 異 法院書記官 郭 育 玎 中 華 民 國 八十八 年 四 月 九 日