衛星廣播電視法

臺北高等行政法院判決 高等行政訴訟庭第二庭 112年度訴字第124號 113年1月11日辯論終結 原 告 年代網際事業股份有限公司 代 表 人 練台生（董事長） 訴訟代理人 潘維成 律師 複 代理 人 詹傑麟 律師 被 告 國家通訊傳播委員會 代 表 人 陳耀祥（主任委員） 訴訟代理人 魏薇 律師 上列當事人間衛星廣播電視法事件，原告不服被告中華民國111 年12月5日通傳內容字第11100287820號裁處書，提起行政訴訟， 本院判決如下： 主 文 原告之訴駁回。 訴訟費用由原告負擔。 　　事實及理由 一、事實概要：被告國家通訊傳播委員會以原告年代網際事業股 份有限公司經營之東風衛視台，於民國111年1月4日9時至10 時播出「健康高手」節目（下稱系爭節目），由孫嘉禾主持 ，邀請營養師王郁菁、身心科鄭光男醫師（下稱鄭醫師）、 空姐瑞秋、作家廖輝英及民眾見證分享，共同推介「神經舒 壓複方」（下稱系爭商品），明顯為特定產品促銷宣傳，其 節目與廣告未區隔，違反衛星廣播電視法（下稱衛廣法）第 30條規定，乃依同法第52條第1項第4款規定，以111年12月5 日通傳內容字第11100287820號裁處書，處罰鍰新臺幣(下同 )100萬元，並應立即改正，依衛廣法相關規定製播節目(下 稱原處分)。原告不服，遂提起本件訴訟。 二、原告起訴主張及聲明： 　㈠依廣播電視節目廣告諮詢會議設置要點（下稱諮詢會議設置 要點）第3點規定之訂定理由，乃係因性別意識確實影響認 知、意見情形，為廣納多元意見，爰明訂其中一性別代表不 得少於1/3。然被告於111年8月2日召開之「111年第4次廣播 電視節目廣告諮詢會議」（下稱系爭諮詢會議），實際組成 之19名委員中，只有6名男性，其餘13名為女性，明顯違反 上開規定。 　㈡原告爭執系爭諮詢會議會議紀錄之形式真正：依諮詢會議設 置要點第9點規定，可知諮詢會議出席委員應就當次議案提 出書面審查意見，並就涉嫌違法議案，勾選建議處理方式並 簽註意見，並無作成擬處100萬元罰緩之權限或建議。然系 爭諮詢會議紀錄卻記載擬處方向：「三、擬處內容…，處以 新臺幣100萬元罰鍰。」等語，顯違反上開規定。又觀諸系 爭諮詢會議紀錄內容：「諮詢委員意見…⒈同案1-1⑴除了同意 業務單位的分析意見，…。⑶另一個廣告化的明顯事實是…， 這二支電話早就出現在多個貴會裁罰『節目與廣告未明顯區 分』的案例，…。⒍誠如分析意見說明，…。」等語，則被告是 否於系爭諮詢會議出席委員提出書面審查意見前，即將本案 是否涉嫌違法情節等核處結論提示予出席委員，影響諮詢委 員對於單一個案之心證，誠有疑義。 　㈢系爭節目應未違反衛廣法第30條規定：電視節目廣告區隔與 置入性行銷及贊助管理辦法（下稱電視節目廣告管理辦法） 第4條所稱「節目未能明顯辨認，並與其所插播之廣告未區 隔」，須內容達到明顯促銷、宣傳商品或服務，或鼓勵消費 ，或利用視聽眾輕信或比較心理影響消費者之方式。上開規 定內容均屬不確定法律概念，一般人難以預見何種作為或不 作為將構成義務之違反，有違法律明確性原則；且節目與廣 告為不同之法律概念，須廣告確實存在，始有可能構成「節 目與所插播之廣告未予區隔」；倘廣告自始不存在，依處罰 法定原則，即無任何行政法上之可罰性。系爭節目係一介紹 「如何紓解生活壓力，補充營養」知識之節目，主要內容係 以現場談話、採訪影片及知識說明所構成，內容圍繞在壓力 肇因分析、後續影響及如何飲食等主題，並非在促銷、宣傳 特定商品。又系爭節目既然係以介紹「如何透過飲食紓解壓 力」為主題，其內容當然會提及相關之飲食方法與營養成分 ，並採取來賓解說或見證訪談之形式加以表現，尚非為推介 特定產品，故系爭節目解說「如何透過飲食紓解壓力」之行 為，顯非屬明顯促銷、宣傳商品或服務，或鼓勵消費，或利 用視聽眾輕信或比較心理影響消費者之廣告，應無被告所稱 「節目未能明顯辨識，並與其所插播之廣告未區隔」之情形 ；況來賓分享個人體驗，究屬分享、推薦或宣傳，亦因視聽 眾主觀而異，要難以檢舉民眾主觀意見，逕認有推介、宣傳 商品之情形。再者，系爭節目末尾疊印之諮詢專線等資訊， 亦在提供視聽眾關於系爭節目之資訊與互動活動，仍未呈現 系爭商品之經銷商、製造商電話或販售網頁等訊息，應無違 反衛廣法第30條規定，並不該當電視節目廣告管理辦法第4 條第3款、第5款、第6款、第8款規定要件。 　㈣對於本案違法情節為何屬於「嚴重」等級，被告委員會議紀 錄就此未置一詞，形同直接以內部幕僚之系爭諮詢會議所擬 建議，作成認定並裁處，而有實質取代委員會議處分職權等 違法疑慮，亦容有裁量濫用逕為處分之違法情事：被告訂定 之廣播電視節目廣告諮詢會議處理建議作業原則（下稱諮詢 會議處理建議作業原則），違背諮詢會議設置要點第9點、 第10點規定之目的：諮詢會議設置要點第9點規定之訂定理 由，乃在於由組成委員各自提出個人之審查意見，以供被告 (委員會議)審議時參考，以多元呈現不同意見，俾被告委員 會7名委員於正式(會議)審議時能充分接觸到不同意見，而 非單一偏頗聲音。然在諮詢會議沒有議決機制下，被告卻自 訂諮詢會議處理建議作業原則，以內部作業將過半數之意見 彙整，直接列為諮詢會議之核處建議，形成單一意見形式， 不僅形成一份非出自諮詢會議議決之處理建議，也實質違反 了廣納多元意見之作業初衷。又依諮詢會議設置要點第10點 、諮詢會議處理建議作業原則第5點等規定，可知諮詢會議 的意見僅供被告委員會議審議時參考，並無拘束力。然本件 被告委員會議的會議紀錄僅有決議後的結論，而無委員討論 及表決的記載，無從查知其形成判斷的理由，難認被告委員 會議作成原處分時，已經為充分的討論、溝通，形成意見， 自有判斷上的遺漏，原處分的適法性即受動搖。被告委員會 議逕以系爭諮詢會議所擬建議做為裁處決定，且未對本案違 法情節之等級為實質討論，難謂為合法裁量。 　㈤原處分未說明本案違法情節屬於「嚴重」等級之理由，違反 行政程序法第96條第1項第2款規定：原處分就裁罰金額之計 算操作記載為：「本案受處分人本次違法情節列為『嚴重』等 級，2年內曾因相同違法事證，經本會……裁罰7次在案，依前 揭裁量基準規定，按違法情節、2年內裁處次數及其他判斷 因素等考量事項，分别採計30分、21分及0分，合計總積分5 1分，對照違法等級及適用裁處參考表，係屬第6級，對應衛 星廣播電視法第52條之罰鍰額度，裁處新台幣100萬元……。 」等語。然本案違法情節應列為何種等級，應考量包括比例 原則、有無將違法情節做適當修正、一行為違反數個行政法 上義務、行為應受責難程度、違反行政法上義務所得之利益 及所生影響、受處罰者之資力、依社會通念違法情節影響層 面甚鉅或導致他人權益受損甚鉅或無法回復原狀等。惟觀諸 原處分內容，就本案採認與以往處分不同之理由，卻付之闕 如，逕為「嚴重」等級，難令原告信服，且違法情節之等級 判定，亦直接影響處分金額之決定結果，實令人存疑。 　㈥原處分有無經被告委員會議實質審查、討論並作成決議之結 果，或僅逕依系爭諮詢會議擬處內容逕為處分，實為原告難 以信服之處：依國家通訊傳播委員會組織法（下稱通傳會組 織法）第4條第1項、第9條第1項及第2項第9款、第10條第3 項規定，被告依法須經委員會議決議始得作成行政處分，其 旨在貫徹委員制之精神，期經由合議制以認定違規事實及行 使裁量權，用能確保認事用法之專業精確與公正客觀，當屬 為保障處分相對人利益而設之必要程序；且上開關於行政處 分作成應遵守之正當程序規定，核屬立法裁量之權限，行政 機關非經法律授權不得逕以命令或規則變更之。依本件原處 分內容之理由及法令依據：「五、本會審酌受處分人意見陳 述及調查事證，認定系爭節目內容推介及宣傳特定商品，未 與廣告區隔之情形理由如下：…。㈥本會為保障民眾收視權益 ，…，認為系爭節目已違反衛星廣播電視法第30條規定。…。 六、受處分人經營之東風衛視台播送前開違規節目未能明顯 辦認，…並經本會111年10月26日第1038次委員會決議，裁處 如主旨。」等語，而被告111年10月26日第1038次委員會議 （下稱系爭委員會議）紀錄內容，均為摘要，實難完全反應 當天會議之情形。依前揭組織法規定，被告委員會議應就各 違規處分案決議，即對於各該案件之違規事實成立與否及應 裁處之結論予以決議，方為適法之處分。本件原處分有無經 被告委員會議實質審查、討論並作成決議之結果，或僅逕依 系爭諮詢會議擬處內容逕為處分，均未見被告提出相關事證 說明，實難令原告信服。 　㈦聲明：原處分撤銷。 三、被告答辯及聲明： 　㈠系爭節目固然以探討失眠等為其主題，但通篇明顯為宣傳特 定商品，致節目未能明顯辨認，並與其所插播之廣告未為區 隔，甚至播放總秒數超過100秒以上之諮詢電話廣告：「健 康的生活不再是夢想，要健康、要青春，選擇正確方法，遠 離病痛威脅，一通電話護您一生，前20名來電搶先體驗獨門 法寶，諮詢電話0000-000-000」，是原告播放之系爭節目內 容中，有趁機推介、宣傳系爭商品之意圖可謂甚明。 　㈡原告主張系爭節目並無違反衛廣法第30條規定等語，難認有 理：系爭節目明顯利用名人、專家、統計、科學數據及實驗 設計結果等手法，刻意強調特定商品價值，並不斷重複出現 「神經舒壓複方」等語，突顯系爭商品功能與效用意圖明顯 ，已構成「宣傳促銷、鼓勵消費，以及利用輕信及比較心理 影響消費者」之意涵。又系爭節目雖以談話性方式進行，然 透過名人及使用者分享服用經驗之方式，反復說明特定產品 之功能療效，並以單一、正面手法，突顯且持續性多次使用 「GABA」、「神經舒壓複方」等關鍵字詞，並由醫師說明該 產品之成分及功效；另營養師在節目使用的手板亦為該產品 之外盒包裝，已使視聽眾得以明確知曉所推介宣傳之特定商 品，有別於其他相關商品，明顯表現出媒體為某種特定商品 推介、宣傳之意涵。且系爭節目內容係對於不特定之電視視 聽眾播放，以「探討健康主題之名，行促銷『神經舒壓複方』 之實」，使視聽眾產生混淆而無法分辨該片段究竟屬於傳遞 資訊之節目或推銷商品之廣告，在視聽眾警覺性較低之情況 下，對該節目宣傳之商品產生深刻印象及好感，並進行後續 交易。更甚者，原告尚於系爭節目中提供「諮詢電話」，且 未為任何插播廣告之註記或區隔說明。是系爭節目已嚴重違 反節目應能明顯辨認，並與其所插播之廣告區隔規定，原告 主張，甚難採憑。 　㈢原告主張原處分未敘明系爭節目何以構成違法情節「嚴重」 而非「普通」，違反行政程序法第96條第1項規定等語，顯 與事實不符： 　　⒈依「國家通訊傳播委員會裁處違反廣播電視法及衛星廣播 電視法案件裁量基準」（下稱系爭裁量基準）係被告為使 不同個案之相同類型違規情事，得客觀合理適用法令及行 使裁量權，所為細節性、技術性之規定，並明確就違法情 節之輕重予以對應不同程度之處分，當屬客觀明確。本件 由主管業務單位系爭諮詢會議依所提處理建議，將適用於 本件原告之「裁處違反廣播電視法及衛星廣播電視法案件 違法行為評量表（表三）」（下稱系爭違法行為評量表） 、「裁處違反廣播電視法及衛星廣播電視法案件裁量基準 違法等級及適用裁處參考表（表四之三：適用範圍參考表 三）」（下稱系爭違法等級及適用裁處參考表）提送被告 委員會議審議，並依被告委員會議決議酌加或酌減數額填 入。另依諮詢會議設置要點第9點規定，被告於原處分中 已詳細載明出席委員之審查意見略以：「本案促銷特定產 品意圖明顯」、「內容明顯且重複宣傳神經舒壓複方，並 搭配諮詢電話，節目廣告化情況明顯」、「利用名人、專 業者、科學數據等手法，突顯特定商品或服務之值。是嚴 重的節目廣告化」、「明顯為特定產品進行推銷宣傳，且 對於產品名稱、功效、成份都有非常詳細的介紹說明，甚 至提供產品業者的聯繫電話供民眾撥打，違法情事相當明 顯」等語。被告為廣納社會多元觀點，就系爭節目依規定 提請系爭諮詢會議討論並提供意見，再經由被告委員會議 依法定程序充分討論，就個案違法情節適用裁量基準予以 審酌，自符合法定程序。 　　⒉按衛廣法第30條立法意旨係在維護公眾之收視權益，避免 衛星廣播電視事業假節目之名，行廣告之實，而使消費者 在未有防禦心理下，受廣告影響而不自覺，有害公眾利益 與消費者權益。法律既已明確規定節目應能明顯辨認，並 與其所插播之廣告區隔，顯已明白表示節目內容不應具有 任何宣傳、招徠消費者之廣告特性，任何與廣告宣傳有關 之內容，均不得於節目進行中之時段出現。原告為衛星廣 播電視事業，本有遵守法規之義務，對本案所涉法規亦應 知悉，卻任令系爭節目播送宣傳、推介特定商品之內容， 致未能明顯辨認，並與所插播之廣告未區隔；而視聽眾因 透過系爭節目內容，明確知曉系爭節目所推介宣傳之特定 商品，有別於其他相關商品，明顯表現出媒體為某種特定 商品推介、宣傳之意涵，在未有防禦心理下，持續受廣告 影響而不自覺，對所宣傳之系爭商品產生深刻印象及好感 ，並進行後續交易，已嚴重侵害視聽眾收視節目，獲取正 確資訊之權益。被告於原處分已詳載各項說明及論述，原 告之違法事實至為明確，原告上開主張，顯然係誤解法令 ，並與事實有違，自無足採。 　㈣原告主張被告委員會逕採系爭諮詢會議所擬建議即作成裁處 ，有理由不備、裁量濫用之違法情事等語。然觀諸通傳會組 織法第10條第6項規定，可知被告為擴大公民參與及廣納社 會多元觀點，歷來邀請擔任諮詢委員者，其學經歷背景涵蓋 傳播學者、產業發展、兒少福利、家扶、教育、婦女、人權 等公民團體代表及實務工作者，且因為諮詢會議之組成、職 權、諮詢意見之彙整，集結了各領域之專業，實為被告委員 會作成行政處分時，兼具多元及專業的重要程序。而諮詢委 員會之各專家學者於會議中，以閱聽者之角色觀看體驗原告 製播之節目，此與一般視聽眾在接收節目內容之過程相同， 毋需節目製播者另外於觀看過程中加以解釋說明，或表達意 見，且司法實務見解一再肯認諮詢會議僅具幕僚會議性質， 旨在提供專業且多元並陳之建議予被告委員會，而被告委員 會經實際開會討論後作成裁處書，其裁罰之依據及論理均詳 如原處分，其中亦載明諮詢委員之審查意見，是原告上開主 張難謂有理。又被告已將系爭委員會議之紀錄公告於被告網 站，至被告於作成處分前之內部討論過程，包括被告幕僚單 位之建議、被告委員會就裁罰與否、裁罰額度等各項討論， 依法毋須且不應公開，原告並無任何具體事證支持其合理懷 疑之立論基礎，即臆測系爭委員會議程序可能違法，而要求 被告提出系爭委員會議錄音檔，乃屬「摸索證明」行為，不 應准許；更何況，被告業已檢陳該次委員會之會議議程、會 議紀錄及簡報等資料，已足徵被告委員會確曾為實質討論， 原處分亦載明裁罰之理由及法令依據，原告主張裁罰理由不 備之情事，顯屬無稽。 　㈤又原告爭執系爭諮詢會議之組成性別比例未符合諮詢會議設 置要點等語，惟依被告所提第10屆廣播電視節目廣告諮詢會 議委員名單，於專家學者組（生理女性14名、生理男性9名 ）、公民團體代表組（生理女性13名、生理男性6名）、節 目實務工作者組（生理女性5名、生理男性4名），均無任一 性別代表低於3分之1之情況；而被告在歷經主任委員圈選、 內部徵詢諮詢會議召集時間等動態遴選過程後，諮詢會議實 際召開當日，出席委員之性別組成難免有隨機或不確定之變 動，且本件原告受裁罰之原因事實為：「節目內容與其所插 播之廣告未區隔」，與性別議題無涉，甚至原告推介、宣傳 之特定商品為「神經舒壓複方」，也不涉及任何保障性別、 性向多元或維護性別、性向平等議題，原告以系爭諮詢會議 之性別組成作為爭執該會議召集程序具有瑕疵之理由，實屬 無稽；況且諮詢會議之意見係供委員會議審議參考，僅止於 諮詢、幫助被告作成決定，最後的決策及責任仍在被告，從 而系爭諮詢會議召集程序之瑕疵等問題，即使為真（假設語 氣），仍不足影響委員會議因實質審議所作成意思決定之合 法與否，原告此部分主張實不足採。　 　㈥聲明：原告之訴駁回。 四、本院之判斷： ㈠按衛廣法第30條規定：「衛星廣播電視事業及境外衛星廣播 電視事業之分公司或代理商播送之節目應能明顯辨認，並與 其所插播之廣告區隔。但本法另有規定者，不在此限。」第 52條第1項第4款規定：「衛星廣播電視事業、境外衛星廣播 電視事業之分公司、代理商或他類頻道節目供應事業有下列 情形之一者，予以警告或處新臺幣二十萬元以上二百萬元以 下罰鍰，並令其限期改正；屆期不改正者，得按次處罰：… 。四、違反第三十條…規定。」次按衛廣法第33條第2項授權 訂定之電視節目廣告管理辦法第3條規定：「（第1項）電視 事業播送之節目應能明顯辨認，並與其所插播之廣告區隔。 但廣播電視法、衛星廣播電視法及本辦法另有規定者，不在 此限。（第2項）電視事業播送節目，應全程或每段節目開 始時，於畫面上標示節目名稱。（第3項）電視事業播送之 節目插播廣告時，應以字幕、圖卡、旁白、音樂或其他適當 方式與節目區隔。」第4條第3款、第5款、第6款、第8款規 定：「電視事業播送節目內容之呈現，以下列方式之一，明 顯促銷、宣傳商品或服務，或鼓勵消費，或利用視聽眾輕信 或比較心理影響消費者，為節目未能明顯辨認，並與其所插 播之廣告未區隔：…。三、節目參與者於節目中之言論或表 現，呈現特定廠商品牌、商品、服務、電話、網址、標識或 標語；或涉及特定產品之效用、使用方式、價格者。…。五 、節目內容之呈現，利用兒童、名人、專業者、贈品、統計 、科學數據、實驗設計結果等手法，突顯特定商品或服務之 價值者。六、節目所用之道具、布景、贈品、特定活動或其 他設計，透過影像、聲音或其他形式呈現特定廠商品牌、商 品、服務、電話、網址、標識或標語；或涉及特定產品之效 用、使用方式或價格者。…。八、節目內容呈現特定廠商品 牌、商品、服務、電話、網址、標識或標語；或涉及特定產 品之效用、使用方式、價格者。」是衛星廣播電視事業所播 送之節目，應以字幕、圖卡、旁白、音樂或其他適當方式與 所插播之廣告區隔，以保護消費者利益與維護節目內容編輯 自主獨立（衛廣法第30條立法理由參照）；如節目內容之呈 現，有明顯促銷、宣傳商品或服務，或鼓勵消費，或利用視 聽眾輕信或比較心理影響消費者等情，即屬節目未能明顯辨 認，並與其所插播之廣告未區隔，而違反衛廣法第30條所定 之行政法上義務；上揭電視節目廣告管理辦法第4條第3款、 第5款、第6款、第8款所訂態樣，均足使節目與廣告界線模 糊化，致視聽眾無從辨識所接收之資訊究為節目內容或廣告 宣傳，而就節目所宣傳之商品價值或效用產生錯誤判斷，進 而影響其消費權益，是上開規定，契合衛廣法第30條規定之 立法意旨，被告援為執法依據，本院予以尊重。 ㈡系爭節目包含為特定產品促銷宣傳之內容，確有節目與廣告 未區隔之違法情事： 　　⒈系爭節目於111年1月4日9時至10時播出，乃係採談話性節 目之方式，邀請專家、名人等來賓，在主持人引導下，就 特定主題（失眠及其改善方式等）講述個人觀點或體驗， 然其間主持人、來賓（包括作家、醫師、營養師及空姐， 以下分別以廖、鄭、王、秋代之）等言談中多有敘及：⑴ 廖：「找醫生是重要的，那醫生就介紹我用神經舒壓複方 …我就繼續吃這個東西，對我的睡眠非常非常好。…。（鄭 ）這個叫神經自律檢測，…，我們來看一下廖老師在使用 之前，她的這個交感部分就是往上跑，就是油門催太多， 然後煞車，廖老師這個煞車就不見了，…，還好調整一段 時間，…，都接近中間平衡，所以感謝您遇到好東西」、 「我以前還沒有吃這個的時候是夢一個夢接著一個夢，而 且都是很可怕的夢，可是吃完這個以後，突然妳覺得床躺 著非常舒服」等語，並配合畫面出現「醫師推薦 神經舒 壓複方 幫助好眠 告別暗沉皮膚 消除身體水腫」、「自 律神經檢測報告 神經舒壓複方 調整回身體平衡狀態」、 「神經舒壓 睡飽 睡滿 黃金六重奏 調整自律神經」、「 神經舒壓複方晚上輕鬆入睡頭腦變清晰不僅氣色好也變瘦 了」等字幕；⑵秋：「我做這一份工作（按：指空姐）， 其實壓力很大，…睡不好時，開始掉髮很嚴重…然後抽血做 檢測，…，後來才發現說原來自己是自律神經失調…，然後 先從失眠的藥物開始，…那這個就會很影響工作，…我就乾 脆戒掉了，…後來醫生就說你要不要試試看另外一種東西 ，就是叫做神經舒壓複方，…我就連續吃、耐心地吃，兩 個禮拜後感覺有差，就是我入睡是可以放鬆地入睡了…， 就是試了這個東西了以後，我就覺得原來這個是合適我的 ，…，還好我有聽到醫生的建議，然後試了這一個配方之 後，果然有差，精神也變好了」、「重點是它減少了我在 入睡當中這個過程的困難度，…，而且重點是起來以後， 我覺得整個人就很有精神，其實這個狀況它就可以幫助我 說，我的思緒更清楚，反應更好」等語，並配合畫面出現 「神經失調 只能依賴藥物 卻越睡越累 睡覺變成壓力」 、「神經舒壓 調整自律神經助好眠 產學合作黃金六重奏 脈絡」、「找到適合自己的神經舒壓複方可以放鬆入睡精 神變好」、「神經舒壓 睡飽 睡滿 黃金六重奏 調整自律 神經」、「不再一直做夢睡飽有精神思緒清晰代謝好變苗 條」等字幕；⑶王：「這個神經舒壓的一個複方，其實它 是萃取很天然的，然後用一些高端技術的好眠配方，就是 讓你好眠的，可能就幫助你睡得好，入睡很順利，而且可 以讓你是深層的睡眠，你睡得好的話，你的肌膚就不會暗 沉、蠟黃，…因為你睡得好，你的新陳代謝就會回復到一 個正常的狀態，來維持你的體態，…或是說更年期的婦女 ，甚至更年期的男性，這個神經舒壓的一個複方，都可以 幫助你得到一個緩解，它裡面的一個成分，都是取自天然 的萃取物，把猴頭菇、靈芝、枸杞、酸棗仁這一些成分萃 取出來，另外還有高含量的GABA麩胺酸發酵物，還有所謂 的色胺酸部分，把它萃取出來，所以就形成了一個黃金六 重奏的部分，…它就是達到神經舒壓的一個功能，…，是可 以讓我們一個睡得好，然後代謝正常，好氣色」、「我們 其實已經有非常就是好的這個研發團隊，我們的神經舒壓 複方，就是我們的研發團隊透過這個去找尋提升這個神經 保護的猴頭素A配方，…，我們已經取得中華民國的一個專 利證書，…並且還有經過知名大學營養學系，就是歷時3年 的產學合作，證實說它是可以舒壓，可以讓你放鬆，可以 好入眠的，…，它整個都是科學方法的一個製程，所以它 的效果就是非常的驚人」、「這個所謂的黃金六重奏，還 是要跟大家再複習，就是透過專業的猴頭菇部分，然後還 有GABA以及血清素的前驅物就是色胺酸，甚至是酸棗仁萃 取，還有靈芝多醣體的部分，以及枸杞萃取的部分，整體 你可以發現它可以滿足剛剛我們醫生講的抗氧化的部分， 修護身體的部分，然後讓你舒壓放鬆，甚至是調理你的自 律神經，讓你比較舒壓、好眠，所以這樣的一個黃金六重 奏的複方，其實它可以稱為是有安神舒眠效果的一種天然 助眠劑，那特別的就是我們還是要再強調它是有取得中華 民國專利的，而且它整個配方，是有在知名大學的營養學 系透過這個三年的一個產學研究，來證實說它是真的，可 以跟它的名字一樣，就是去修復你的一個神經，舒壓，然 後讓你好眠的一個天然助眠劑。」等語，並配合畫面出現 「神經舒壓複方天然萃取好眠配方 黃金六重奏 睡得好 氣色好 精神好代謝好」、「神經舒壓 調整自律神經助好 眠 產學合作 黃金六重奏脈絡」、「專利證明 三年產學 合作研發 舒壓放鬆好入睡」、「神經舒壓 睡飽 睡滿 黃 金六重奏 調整自律神經」、「神經舒壓複方 安神舒眠天 然助眠劑 專利認證 產學合作 安全有效」等字幕；⑷鄭： 「我們要講就是猴頭菇，裡面有非常珍貴的抗氧化成分， …它還有一個更專利的東西，叫做猴頭菇A，這是一個專利 萃取的成分，…，它可以幫助你分泌神經生長因子，減少 你神經退化，讓你比較不會造成缺血性損傷，…大家都不 知道其實我們安眠藥作用的受體，就是GABA，…，那這個 東西事實上是踩煞車的，就是幫助我們大腦放鬆。那裡面 還有色胺酸，…，那這個胺基酸會轉變成什麼？血清素， 那血清素也是幫助我們放鬆，讓我們白天心情好，…，所 以這個種種的複方加起來的話，當然就是讓我們的這個整 個體質，有一個比較好的調控，…，那當然可以讓你放鬆 的輕鬆好眠」等語，並配合畫面出現「神經舒壓 調整自 律神經助好眠 產學合作黃金六重奏脈絡」、「專利猴頭 菇 保護神經 促進神經生長因子 黃金複方 讓你輕鬆一夜 好眠」、「神經舒壓 睡飽 睡滿 黃金六重奏 調整自律神 經」等字幕。 　　⒉又系爭節目中尚穿插民眾見證：「由於市場競爭非常大， 每天都要想如何增加業績，完全無法放鬆，長期的狀態讓 我根本無法入睡，…，總是因為一些客訴就會焦慮、緊張 ，…（鄭：張小姐失眠的原因，主要就是在於她的交感過 度的亢奮，…，那她經過我們的建議，給他這個神經舒壓 複方，服用大概一個半月以後，我們再去檢測她的自律神 經，然後發現在之前失衡的部分都回復接近正常)醫生建 議我用神經舒壓複方來調理，…，現在不但睡得好，白天 的時候精神好，心情更好，工作也更有效率了」、「現在 過去的台商真的不好做，…，壓力過大，晚上要靠喝酒才 可以入睡，因為失眠也讓我免疫力變差，…(鄭：賴先生是 一個高壓的工作族群，…身體檢查都已經出現紅字，好， 那經過神經舒壓複方的調理，大概1、2個月之後的話，再 去檢查，他這些數字都已經慢慢逐漸地恢復正常了)後來 醫師說我應該是自律神經失調，建議我可以用神經舒壓複 方來調理，…，現在我可以睡足8個小時，起床也很有精神 ，不會賴床，真的要感謝神經舒壓複方，幫我找回好的睡 眠與健康。」等語，以及節目旁白：「所幸經過『神經舒 壓複方』的調理後，現在我們再來檢測（秋）的自律神經 ，看看有甚麼樣的改變，經過檢測後和之前的檢測結果對 比，果然是差很大(畫面以條狀圖顯示差異，並有『調理前 、調理後、趨向平衡』之字樣)，很明顯的，（秋）的自律 神經已趨向平衡的狀態」、「『神經舒壓複方』它是由生技 研發團隊採用高科技專利萃取技術，成分都是來自最好的 天然萃取物，將猴頭菇、酸棗仁、靈芝、枸杞加上高含量 的GABA與血清素前驅物-色胺酸，成為黃金六重奏脈絡組 合，對調整自律神經失調、白天刺激生成血清素提振工作 精神，到了晚上血清素能轉換成睡眠賀爾蒙，幫助入睡有 非常顯著的效果，專利配方更由知名大學營養系，進行歷 時3年產學研究計畫，看看（廖）還有（秋），都在『神經 舒壓複方』的調理下，自律神經獲得調整，睡眠問題得到 了幫助(主持人：如果都是在用安眠藥，幫助自己的睡眠 的話，一個全新上市又安全又有效的分享給大家，…要提 醒大家，如有任何的問題，歡迎撥打我們的諮詢專線：08 00-88-44-99」等語；另於「09：13：25至09：13：53」 、「09：43：42至09：44：30」、「09：54：55至09：55 ：34」等3個時段，分別穿插廣告畫面及旁白：「健康的 生活不再是夢想，要健康、要青春，選擇正確方法，遠離 病痛威脅，一通電話護您一生，前20名來電搶先體驗獨門 法寶，諮詢電話0000-000-000」等情，有被告就所側錄之 系爭節目光碟製成逐字稿及截圖附卷並經本院當庭勘驗確 認無訛（本院卷第493頁至第498-14頁）。 　　⒊由上開節目內容，可知其該節目雖設定「失眠」為其討論 議題，然不論是節目來賓或民眾見證、節目旁白內容等， 始終不脫系爭商品（神經舒壓複方）的成分及功效，並反 覆強調該產品為有效解決失眠困擾的方式，系爭節目顯係 以名人或民眾失眠、服用系爭商品後的經驗分享為包裝， 行其廣告之實，其節目未能明顯辨認，並與其所插播之廣 告未區隔之情，至為明確，原告主張電視節目廣告管理辦 法第4條規定內容均屬不確定法律概念，一般人難以預見 何種作為或不作為將構成義務之違反，有違法律明確性原 則，且系爭節目內容圍繞在壓力肇因分析、後續影響及如 何飲食等主題，並非在促銷、宣傳特定商品，應無被告所 稱「節目未能明顯辨識，並與其所插播之廣告未區隔」之 情形等語，自無可採。至系爭節目固未明確表明系爭商品 的製造商或行銷商，甚至只是提及「神經舒壓複方」（產 品的成分組成），而無商品的正式名稱，然由主持人、來 賓或民眾不斷提到產品成分、產學合作、取得專利、諮詢 專線，以及「神經舒壓複方」此一顯在指涉某商品之特色 的名詞等情，即足以特定系爭節目所欲行銷、推廣的商品 ，有意洽詢或購買者，自可輕易透過諮詢專線獲取所需的 資訊，是原告主張諮詢專線係在提供視聽眾關於系爭節目 之資訊與互動活動，並未呈現系爭商品之經銷商、製造商 電話或販售網頁等訊息，應無違反衛廣法第30條規定等語 ，亦無足採。 　㈢原告固主張系爭諮詢會議的組成違反性別比例規定、爭執系 爭諮詢會議會議紀錄之形式真正等語。然而： 　　⒈依通傳會組織法第10條第6項規定，委員會議開會時，本得 邀請學者、專家與會，並得請相關機關、事業或團體派員 列席說明、陳述事實或提供意見；而被告為擴大公民參與 及廣納社會多元觀點，乃特設諮詢會議，藉由諮詢會議對 衛星廣播電視之節目所提供之意見，資為被告委員會議審 議之參考。被告本於職權所下達之諮詢會議設置要點（本 院卷第413頁）第3點規定：「諮詢會議置諮詢委員39至51 人，諮詢委員由下列會外人員組成，其中任一性別代表不 得少於三分之一：㈠專家學者19至23人。㈡公民團體代表15 至19人。㈢內容製播實務工作者5至9人。」第4點第1項規 定：「諮詢委員由本會主任委員遴聘之，任期二年，期滿 得續聘之。」第7點規定：「（第1項）諮詢會議委員由本 會主任委員視議案需要，自第三點諮詢委員名單中遴選十 九人與會。（第2項）前項遴選之委員至少有二分之一出 席，始得開會。」第9點規定：「（第1項）出席委員應就 當次議案提出書面審查意見，並就涉嫌違法議案，勾選下 列建議處理方式並簽註意見：㈠應予核處，並加註違規情 節輕重。㈡發函改進。㈢不予處理。（第2項）有關諮詢會 議之議案審查、討論、諮詢意見彙整及建議方式之處理原 則，另訂要點規定。」第10點規定：「諮詢會議之意見， 得供本會委員會議審議之參考。」另被告所下達之諮詢會 議處理建議作業原則（本院卷第415頁）第2點規定：「涉 有違反兒童及少年保護、公序良俗、內容分級或其他違法 情節之節目或廣告內容處理，先提請諮詢會議討論並作成 處理建議後，再提請本會委員會議審議。」第3點規定： 「諮詢會議開會前，本會幕僚單位應先就案件違法事實與 法律構成要件之涵攝作分析整理；諮詢會議可參考幕僚單 位之分析意見，協助審酌及確認個案事實與法規範構成要 件是否相符及其可能造成之影響，以作成處理建議，其餘 涉及行政裁罰之裁量等，仍由本會委員會議依職權為之。 」第4點第1款規定：「本會就諮詢會議所提處理建議作業 原則如下：㈠獲過半數出席諮詢委員共識之處理建議，依 其建議提請本會委員會議審議。」第5點規定：「本會委 員會議之決議與諮詢會議處理建議不同時，得將該決議內 容提供諮詢會議討論案件參考。」。是上揭諮詢會議設置 要點及諮詢會議處理建議作業原則已就諮詢會議之組成、 職權、諮詢意見彙整及建議方式，予以規定甚明。 　　⒉經查，被告於111年8月2日所召開之系爭諮詢會議，經通知 19名委員與會，計有16名委員出席（3名請假），出席委 員之學經歷背景涵蓋專家學者（新聞傳播、廣告、心理、 法律等）、公民團體（婦女、法律、社會、社工等類別） 、節目實務工作者（製作人、總編輯、教育總監等）；而 該次諮詢會議，全數出席之16名諮詢委員均認定系爭節目 「應予核處」等情，有第10屆電視廣播節目廣告諮詢會議 委員名單（111年第4次）、系爭諮詢會議開會通知單及議 程、簽到表、諮詢意見彙整表及會議記錄在卷可考（本院 卷第305頁至第357頁、第375頁至第381頁、第485頁至第4 87頁）。是系爭諮詢會議出席委員之相關學經歷背景已符 合成員組成多元化之要求，且其開會及其作成處理建議之 程序亦已合乎諮詢會議設置要點、諮詢會議處理建議作業 原則相關規定，是就諮詢會議之組織及決議程序而言，並 無違法之處。 　　⒊原告主張系爭諮詢會議實際組成之19名委員中，只有6名男 性，其餘13名為女性，明顯違反諮詢會議設置要點第3點 規定等語。然按前揭諮詢會議設置要點第3點規定諮詢會 議置諮詢委員39至51人，由會外之專家學者19至23人、公 民團體代表15至19人及內容製播實務工作者5至9人組成， 其中任一性別代表不得少於1/3，其規範意旨乃在於促進 性別地位實質平等，避免性別比例失衡；而稽諸第10屆電 視廣播節目廣告諮詢會議委員名單（本院卷第375頁至第3 77頁），51名委員中，生理男性19名、生理女性32名，已 符合上開規定，且為使議案討論臻於專業、周延，該設置 要點亦僅明文主任委員應「視議案需要」，自諮詢委員名 單中遴選19人與會（諮詢會議設置要點第7點第1項規定參 照），而未規定所遴選之19名委員亦應符合「任一性別代 表不得少於三分之一」之要求；更何況，縱認於個別議案 的委員遴選亦應符合前述性別比例要求，則本件系爭諮詢 會議實際出席的16名委員中（另3名請假），生理男性6名 、生理女性10名（本院卷第485頁至第487頁），也符合前 述性別比例的規定，而得於此個案決定中，貫徹性別平衡 的考量，是原告上開主張，自無可採。 　　⒋又原告主張諮詢會議委員並無作成擬處100萬元罰鍰之權限 或建議，然系爭諮詢會議紀錄卻記載擬處內容為處以100 萬元罰鍰等語，顯違反諮詢會議設置要點第9點規定等語 。然觀諸前引通傳會組織法第10條第6項、諮詢會議設置 要點第10點及諮詢會議處理建議作業原則第2點、第3點、 第5點等規定，即知諮詢會議為被告（委員會）蒐集意見 的管道之一，旨在使委員會得以汲取多元意見，俾其決策 更為周延，是諮詢會議之意見僅供被告委員會議審議之參 考，至於應如何正確認定事實、適用法律，仍屬被告（委 員會）之職權；而諮詢會議則藉由協助審酌及確認個案事 實與法規範構成要件是否相符及其可能造成之影響，以作 成「處理建議」之意見，提供委員會議審議時之參考，是 作成「處理建議」原即為諮詢會議之職權。本件依系爭諮 詢會議之諮詢意見彙整表（本院卷第305頁）、會議紀錄 （本院卷第319頁至第331頁）所載，出席的16名諮詢委員 中，有11名委員認為本件違規情節達「嚴重」或「非常嚴 重」，認定為「普通」者則為5名，系爭諮詢會議參照系 爭違法行為評量表、系爭違法等級及適用裁處參考表而建 議核處（即「擬處內容」）100萬元罰鍰（本院卷第321頁 。關於建議核處100萬元之金額部分，詳後述），並未逾 越其權限範圍，且該「100萬元罰鍰」之處理建議，亦不 妨礙被告委員會就行政裁罰之裁量權行使，是原告上開所 述，容有誤會。又原告稱被告於系爭諮詢會議出席委員提 出書面審查意見前，即將本案是否涉嫌違法情節等核處結 論提示予出席委員，影響諮詢委員對於單一個案之心證等 語。然前揭諮詢會議處理建議作業原則第3點已明訂諮詢 會議開會前，被告所屬幕僚單位應先就案件違法事實與法 律構成要件之涵攝作分析整理，提供諮詢會議作成處理建 議之參考。既為「參考」，則諮詢會議委員是否參採，仍 應由委員本於專業為其職權行使，而不受幕僚單位分析整 理結果的拘束。原告舉系爭諮詢會議之會議紀錄內容所載 ：「諮詢委員意見…⒈同案1-1⑴除了同意業務單位的分析意 見，…。⑶另一個廣告化的明顯事實是…，這二支電話早就 出現在多個貴會裁罰『節目與廣告未明顯區分』的案例，… 。⒍誠如分析意見說明，…。」等語（本院卷第319頁、第3 21頁），而主張前開情詞，顯亦有誤解；其據前開主張， 而爭執系爭諮詢會議會議紀錄之形式真正，自難認為有據 。 　㈣又原告主張本案違法情節為何屬於「嚴重」等級，被告委員 會議紀錄就此未置一詞，被告以內部作業將過半數之意見彙 整，直接列為諮詢會議之核處建議，形同直接以內部幕僚之 系爭諮詢會議所擬建議，作成認定並裁處，而有實質取代委 員會議處分職權等違法疑慮；且被告委員會議的會議紀錄僅 有決議後的結論，而無委員討論及表決的記載，無從查知其 形成判斷的理由，難認被告委員會議作成原處分時，已經為 充分的討論、溝通，形成意見，自有判斷上的遺漏等語。然 如前所述，諮詢會議所作成的處理意見（核處意見、擬處內 容），僅供委員會議審議時之參考，並無礙於被告委員會就 行政裁罰之裁量權行使；而系爭委員會議之會議紀錄就本案 固僅載稱：「二、東風衛視台：111年1月4日播出『健康高手 』節目，其內容違反衛星廣播電視法第30條規定，依同法第5 2條第1項第4款，核處罰鍰新臺幣100萬元。」等語（本院卷 第385頁），惟由該次會議之提案單位即被告所屬電臺與內 容事務處於會議中所提供之簡報資料（本院卷第391頁至第4 55頁），已詳載系爭節目之違規節目內容、原告之意見陳述 、諮詢會議委員之諮詢結果、擬處建議、相關法令、諮詢意 見列表、罰鍰採計等（本院卷第397頁至第415頁、第425頁 至第435頁、第455頁），已足資被告委員會議委員作為認事 用法而作成核處決定之參考；且會議紀錄之記載縱有詳略之 別，究非得作為委員會議有無實質討論之唯一依據（尤其在 事實明確、法令適用無甚爭議之情況下，未有任何與會人員 表示意見而通過議案之情，實屬常情），尤無從以被告委員 會審議結論與系爭諮詢會議之核處建議相同，即推論系爭諮 詢會議已實質取代委員會議處分職權；更何況，國家通訊傳 播委員會委員會議議事要點第17點第1項、第2項規定：「（ 第1項）委員會議對外不公開。但依法令規定或經委員會議 決議對外公開者，不在此限。（第2項）委員會議出、列席 及紀錄人員，對會議決議之過程及經委員會議決議應嚴守秘 密之事項，不得洩漏。」此乃為保障合議制成員於討論過程 中能充分表達意見及討論，並確保會議順利進行，是前揭系 爭委員會議之會議紀錄固僅為扼要記載，亦難認有何違法之 處，是原告上開主張，並無可採，其聲請本院命被告提出系 爭委員會議之錄音檔案（本院卷第497頁），核無必要，併 此敘明。 　㈤原告復主張本案違法情節應列為何種等級，應考量包括比例原則、行為應受責難程度等情，原處分未說明本案違法情節屬於「嚴重」等級之理由，違反行政程序法第96條第1項第2款規定等語。然按被告為使處理違反衛廣法案件得以維持法律適用之一致性，符合平等原則之要求，乃訂頒系爭裁量基準，系爭裁量基準第2點第3款規定：「二、本會裁處違反廣播電視法及衛星廣播電視法案件違法行為評量表（以下簡稱評量表，表一、表二與表三）及違法等級及適用裁處參考表（表四之一、表四之二及表四之三），適用於下列違法案件：…。㈢依其他明定本會為目的事業主管機關名義之法律裁處者。」第5點規定：「適用違法行為評量表時，應審酌個案違法情節，勾選表一、表二或表三內考量事項並加計積分後，對照違法等級及適用裁處參考表（表四之一、表四之二或表四之三），擬具適當之處分建議。」第7點規定：「受處分頻道二年內之裁處次數，指自本次違法行為發生之前一日起，追溯至前二年相同違法構成要件之裁處送達紀錄。」而依系爭違法行為評量表（即系爭裁量基準第2點第3款所稱「評量表」）所載，系爭節目係違反衛廣法第30條規定，因系爭諮詢會議建議核處之違法情節為「嚴重」，故其違法等級列為「嚴重」等級，採計分數為30分；又因2年內裁處次數（含警告）為7次（1次3分。7次裁處之明細，見本院卷第371頁至第373頁），採計分數為21分；原告並無其他判斷因素（包括有無將違法情節作適當修正、一行為違反數個行政法上義務、行為應受責難程度、違反行政法上義務所得之利益及所生影響、受處罰者之資力、其他諮詢會議提出之處理建議、依社會通念違法情節影響層面甚鉅或導致他人權益受損甚鉅或無法回復原狀等），而得予以加重或減輕之情，採計分數為0分，合計總分51分，經對照系爭違法等級及適用裁處參考表，係屬第6級，對應衛廣法第52條之罰鍰額度100萬元（本院卷第359頁至第369頁），系爭委員會議參考此核處建議，而作成裁罰原告100萬元之決議，於法尚屬有據。又如前所述，出席系爭諮詢會議的16名諮詢委員中，有11名委員認為本件違規情節達「嚴重」或「非常嚴重」，認定為「普通」者則為5名（本院卷第305頁），該會議之「核處內容」乃記載本案違規情節為「嚴重」（本院卷第321頁），並提供此核處建議（包括認定違規情節為「嚴重」、裁罰金額為100萬元等）供系爭委員會議參考；而系爭委員會議本於職權，於衛廣法第52條第1項本文所定「新臺幣二十萬元以上二百萬元以下」之罰鍰額度內，參酌系爭諮詢會議所認定本案違規情節為「嚴重」（依前揭諮詢委員意見分布情形，雖非全數委員均認定本案違規情節為「嚴重」或「非常嚴重」，然認定屬「嚴重」或「非常嚴重」者，達2/3以上，核處建議認定本案違規情節為「嚴重」，自屬有據），並對照系爭違法行為評量表、系爭違法等級及適用裁處參考表等規定，而作成核處原告100萬元之決議，並於原處分內詳述認定原告違規及裁罰100萬元的理由（本院卷第45頁至第48頁），尚難謂其裁罰決定有何恣意或其他違法、理由不備等情，是原告上開主張，亦無可採。 　㈥綜上所述，原告主張均非可採，原處分認事用法，並無違誤 ，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明 確，兩造其餘攻擊防禦方法及聲明陳述，於判決結果無影響 ，爰不逐一論列，併此敘明。 五、結論：本件原告之訴為無理由，應予駁回。 中　　華　　民　　國　　113 　年　　2 　　月　　1 　　日 審判長法 官　楊得君 法 官　彭康凡 法 官　李明益 一、上為正本係照原本作成。 二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院高等行政訴訟庭 提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內 補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者， 應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附 繕本）。 三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者， 逕以裁定駁回。 四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟 法第49條之1第1項第3款）。但符合下列情形者，得例外不 委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。 得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人　 1.上訴人或其代表人、管理人、法定代 理人具備法官、檢察官、律師資格或 為教育部審定合格之大學或獨立學院 公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其代表人、 管理人、法定代理人具備會計師資格 者。 3.專利行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。 中　　華　　民　　國　　113 　年　　2 　　月　　1 　　日 　　　　　　 　　　 書記官 范煥堂