空氣污染防制法

臺北高等行政法院判決 高等行政訴訟庭第七庭 112年度訴字第209號 113年2月1日辯論終結 原 告 赫采企業有限公司 代 表 人 鄭家家（董事） 訴訟代理人 沈靖家 律師 張聖堃 律師 被 告 桃園市政府 代 表 人 張善政（市長） 訴訟代理人 林晉成 游振尉 劉秋鑫 上列當事人間空氣污染防制法事件，原告不服環境部（改制前行 政院環境保護署）中華民國111年12月27日環署訴字第111006710 0號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下： 主 文 原告之訴駁回。 訴訟費用由原告負擔。 　　事實及理由 一、事實概要： 緣被告所屬環境保護局（下簡稱桃市環保局）依民眾檢舉， 於民國111年3月9日下午1時45分至2時10分許前往桃園市○○ 區○○路000號稽查，發現該址為原告廠房，其作業區正從事 油墨製造作業，生產流程為原料（環氧樹脂、二氧化硅）→ 秤重（1台）→攪拌（3台）→色膏→二次攪拌（3台）→成品（ 印刷油墨）。被告依據上述稽查事實，確認原告在前址場所 設置之固定污染源等設備製程別，屬改制前行政院環境保護 署（於112年8月22日改制為環境部，下簡稱環保署）公告「 第1批至第8批公私場所應申請設置、變更及操作許可之固定 污染源」附表（公告條件表）中所定：第2批－「行業別：顏 料、漆料、染料相關產品製造業及其他具有下列製造程序之 行業」、第1類－「製程別：印刷油墨製造程序」。惟原告未 取得被告核發固定污染源設置及操作許可證即逕行設置及操 作，違反空氣污染防制法（下簡稱空污法）第24條第1項、 第2項規定，被告遂依該法第63條、公私場所固定污染源違 反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁罰準則（下簡稱裁罰準則 ）第3條第1項規定，以111年9月16日府環稽字第1110243486 號函附裁處書（編號：20-111-080020）（下稱原處分）裁 處新臺幣（下同）160萬元罰鍰，並命印刷油墨製造程序停 工及限期於文到次日起90日內申請取得固定污染源操作許可 證。原告不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟 。 二、本件原告主張： ㈠被告於原處分認原告針對違反空污法乙事「縱無故意亦難免 除過失之責任」，惟主觀上故意、過失乃至關違反行政法上 義務而應受責難程度之認定，具備主觀上故意之人應受非難 之程度顯然重於僅具主觀過失者，然被告不論原告對於違反 木件行政法義務是否具備主觀故意或僅為過失，皆一律機械 式地適用裁罰準則及附表所示公式及基數，未就個案狀況進 行認定，且裁罰基數之「污染程度（A) 」、「污染物項目 （B) 」、 「污染特性（C) 」、「影響輕度（D) 」、「加 重或減輕裁罰事項（E) 」中亦完全未將主觀故意、過失納 入作為調整裁量基數之因素，自此顯見被告逕依裁罰準則公 式及基數裁處原告160萬元罰鍰，顯違反行政罰法笫18條第1 項、裁罰準則笫3條笫5項規定，亦有不符比例原則及存在裁 量上之瑕疵甚明。又觀原告之資本總額僅為50萬元，然本件 罰鍰金額卻高達160萬元，逾原告資本總額3倍之多，被告就 此部分顯未考量原告之資力而逕為裁罰，有裁量瑕疵之問題 ，併予敘明 ㈡依裁罰準則附表一第11項所示，屬中央主管機關公告第1批及 第2批應申請固定污染源設置與操作許可證而未申請、取得 者，其污染程度（A)之基數為固定值10，而雖取得設置與操 作許可證，但未依許可內容設置或操作，或違反固定污染源 設置與操作許可證相關管理辦法者，其污染程度（A)之基數 為固定值1，惟影響污染程度之因素應係涉及污染源之本質 ，與客觀上是否取得設置與操作許可證並無關聯，凡是同樣 違反固定污染源設置與操作許可證相關管理辦法之行為，不 論設置、操作者是否取得設置與操作許可，其行為所造成之 影響應屬相當，換言之，是否取得設置與操作許可僅涉及主 管機關行政上之管理，與潛在或實際污染程度並無相關，然 裁罰準則附表一笫十一項次卻以此等與污染程度無關之要素 作為區分裁罰基數之標準，造成於適用裁罰準則所示罰鍰額 度公式時，相同污染源及行為卻因是否取得許可證而存在高 達10倍 (即10個基數）罰鍰額度之差距，是裁罰準則附表一 就此部分顯違反一般法律原則之平等原則。此外，依裁罰準 則附表一第11項所示，依法應申請設置與操作許可證而未申 請或取得便逕行設置或操作固定污染源者，其影響程度（D) 之基數為2-5，而取得設置與操作許可證但未依許可內容設 置或操作，或違反固定污染源設置與操作許可證相關管理辦 法者，其影響程度（D)之基數為1-5，惟關於影響程度之認 定，此應顯然涉及污染源本質及個案所造成之危害程度，與 是否取得設置與操作許可證並無關聯，取得設置與操作許可 證但未依許可內容設置、操作者所造成之環境影響程度不必 然較未取得設置與操作許可證者來得輕微，然上開基數卻以 固定污染源設置、操作者是否取得設置、操作許可證為區分 標準，致使未取得許可證者原則上需多給付較取得許可證者 至少1倍（即1個基數）之罰鍰額度，此顯然係以與影響程度 無關之因素作為裁罰金額之判準，造成相同污染源本質及危 害程度之行為人因是否取得設置、換作許可證而受有相異之 行政裁處，此實已違反行政行為所應遵守之平等原則。據此 ，因裁罰準則附表一所示裁罰基數訂定顯有違反平等原則之 情，故本件原處分及訴願決定未考量個案情節逕依上開規定 裁處原告160萬元罰鍰即有違誤而應予撤銷等語，並聲明求 為判決：①原處分及訴願決定均撤銷。②訴訟費用由被告負擔 。 三、被告則以： ㈠被告於111年3月9日派員前往上揭地址稽查，現場除原告所稱 貯放原料外，仍發現有生產製程，其作業流程為原料(環氧 樹脂、二氧化硅）→秤重（秤重機1台）→攪拌（攪拌機3台） →色膏→二次攪拌（攪拌機3台）→成品（印刷油墨），該製程 屬環保署公告之「第1批至第8批公私場所應申請設置、變更 及操作許可之固定污染源」第2批第一類顏料、漆料、染料 相關產品製造業及其他具有下列製造程序之行業，原告未取 得主管機關核准之印刷油墨製造程序之固定污染源設置及操 作許可證，即逕行設置及操作，已違反空污法第24條第1項 及第2項規定，以上事實，有原告所屬員工丁○良具名確認， 並有被告111年3月9日環境稽查工作紀錄表在卷可稽。再查 丁○良係原告於該址負責代表員工，故該址無論是否為原告 所有，抑或以租賃方式進行使用，均不影響該場所具有實際 支配力之事實，其仍應恪遵空污法所賦予之行政義務，原告 未取得印刷油墨製造程序設置及操作許可而逕行設置及操作 ，即屬違反空污法第24條第1項及第2項規定，被告認事用法 ，洵無違誤。 ㈡被告查原告違反空污法第24第1項及第2項，爰依同法第63條 規定裁處罰鍰160萬元，該罰鍰係據裁罰準則第3條規定，計 算應處罰鍰如下：⒈污染程度（A)：應申請許可證而未申請 ，或已申請尚未取得，逕行設置或操作污染源。屬中央主管 機關公告第1批及第2批應申請固定污染源設置與操作許可證 者，A=10。⒉污染物項目（B)，B=1。⒊污染特性（C)：違反 本法規定之日（含）前一年內違反相同條款之累積次數，C= 1。⒋影響程度（D)：應申請許可證而未申請，或已申請尚未 取得，逕行設置或操作固定污染源，D=2。⒌加重或減輕裁罰 事項（1+E)：稽查配合度良好（-0.2)，E= - 0.2，(1+E）= (1-0.2)=0.8。⒍罰鍰計算：「A×B×C×D×(1+E)xl0萬(l0xlxlx 2x0.8xl0萬）」處160萬元罰鍰。另原告稱資本額僅50萬元 ，被告卻以其資本額3倍以上之罰鍰處分，惟資本額僅係原 告營運所需之預估資力，並非其自核准設立起迄今從事油墨 製造業務營運獲利所得資力，其稱被告以超過資本額3倍金 額處分未考量其資力，實屬推諉卸責之詞，核無足採。又被 告未扣減裁罰準則附表二所示減輕項目：違規日前3年內首 次違反本法規定，且未涉及本法第96條第1項第1款規定之情 節重大情形之0.5點，原因為：按環保署111年4月18日環署 空字第1111044388號函釋略以：「未依規定取得固定污染源 操作許可證而逕行操作者，不適用『公私場所固定污染源違 反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁罰準則』附表二之二、（ 三）所列應減輕裁罰事項。」是以，原告製程未依規定取得 固定污染源操作許可證而逕行操作，罰鍰計算不予減輕前開 點數（0.5點）等語，資為抗辯。並聲明求為判決：①駁回原 告之訴。②訴訟費用由原告負擔。 四、原告在事實概要欄所載廠房從事油墨製造作業，經桃市環保 局稽查認原告涉有未取得固定污染源設置及操作許可證即逕 行設置及操作行為，違反空污法第24條第1項、第2項規定， 遂以原處分裁處罰鍰160萬元，並命原告印刷油墨製造程序 停工及接受環境講習8小時之情，有被告111年3月9日環境稽 查工作紀錄表及採證照片（原處分卷一第3頁至第8頁）、原 處分及訴願決定（本院卷第27頁至第38頁）等附卷可稽，兩 造就此部分事實且無爭執，應可採為裁判基礎。原告雖不否 認有未取得固定污染源設置及操作許可證，即在前址廠房從 事油墨製造作業之事實，唯爭執原處分各項裁罰因子權重之 計算有裁量瑕疵。被告則否認原告主張，並以原處分依裁罰 準則之裁罰公式計算罰鍰金額，於法並無違誤等語置辯。故 本件應審究者，乃為被告認定原告違反空污法第24條第1項 規定，而以原處分裁處罰鍰160萬元，並命印刷由墨製造程 序停工及環境講習8小時，是否適法？ 五、本院之判斷： ㈠按空污法第1條開宗明義宣示立法目的係為防制空氣污染，維 護生活環境及國民健康，提高生活品質而制定。該法第2條 規定：「本法所稱主管機關：在中央為行政院環境保護署； 在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（巿）政府。」第 24條第1項、第2項規定：「（第1項）公私場所具有經中央 主管機關指定公告之固定污染源，應於設置或變更前，檢具 空氣污染防制計畫，向直轄市、縣（市）主管機關或中央主 管機關委託之機關申請及取得設置許可證，並依許可證內容 進行設置或變更。（第2項）前項固定污染源設置或變更後 ，應檢具符合本法相關規定之證明文件，向直轄市、縣（市 ）主管機關或經中央主管機關委託之機關申請及取得操作許 可證，並依核發之許可證內容進行操作。」第63條規定：「 公私場所未依第24條第1項或第2項規定取得許可證，逕行設 置、變更或操作者，處新臺幣2萬元以上100萬元以下罰鍰； 其違反者為工商廠、場，處新臺幣10萬元以上2,000萬元以 下罰鍰，並令停工及限期申請取得設置或操作許可證。」第 96條第1項第1款規定：「(第1項）第30條第1項第1款、第59 條、第61條、第62條第1項、第64條、第65條第1項、第67條 第2項及第68條所稱之情節重大，指有下列情形之一者：一 、未經合法登記或許可之污染源，違反本法之規定。」準此 可知，空污法就固定污染源之規制，係採事前許可制度，凡 有關污染源之設置、變更及操作，均須經主管機關審查核可 ，發給設置、變更、操作許可證後，始得設置、變更及操作 。是以，公私場所具有經中央主管機關指定公告之固定污染 源，應依空污法第24條第1項規定，於設置前檢具空氣污染 防制計畫，向主管機關申請核發設置許可證，依同法第24條 第2項規定檢具符合該法相關規定之證明文件，向主管機關 申請核發操作許可證，並依許可證內容進行設置及操作。如 公私場所未申請核發操作許可證逕行操作，即屬違反空污法 第24條第1項、第2項規定之情形，應依同法第63條裁處。 ㈡本件被告所屬桃市環保局在桃園市○○區○○路000號內查獲原告 在該廠房設置磅秤、攪拌機等，從事將環氧樹脂、二氧化硅 、色膏等混合、攪拌以製造印刷油墨等情，有桃市環保局環 境稽查工作紀錄表及稽查照片（原處分卷一第3頁至第8頁） 等卷內可稽。而從事印刷油墨之生產者，因印刷油墨製造程 序而新設及變更之固定污染源，係屬第2批第1類公私場所應 申請設置、變更及操作許可之固定污染源，有環保署於100 年12月19日以環署空字第00000000000號公告可參（本院卷 第57頁至第77頁，相關部分見第63頁），原告對前揭場所並 未向地方主管機關即被告申請取得設置許可證之情復未爭執 ，則原告有違反空污法第24條第1項、第2項規定取得許可證 即逕行設置並操作固定污染源之違規行為，乃甚明確。 ㈢原處分罰鍰裁量之審查： 　　⒈空污法第85條第1項、第2項規定：「(第1項）依本法處罰 鍰者，其額度應依污染源種類、污染物項目、程度、特性 及危害程度裁處，其違規情節對學校有影響者，應從重處 罰。（第2項）前項裁罰之準則，由中央主管機關定之。 」又依前揭規定授權訂定之裁罰準則第3條第1項至第3項 規定：「（第1項）違反本法各處罰條款，除本法另有規 定者外，以罰鍰裁罰公式計算應處罰鍰，並取至新臺幣元 ，小數點後無條件捨去。（第2項）前項罰鍰裁罰公式如 下：罰鍰額度＝A×B×C×D×(1+E)×罰鍰下限。（第3項）前項 公式之A代表污染程度、B代表污染物項目、C代表污染特 性及D代表影響程度，均為附表一所列裁罰因子之權重；E 代表加重或減輕裁罰事項，為附表二所列裁罰因子之權重 ，屬加重處罰事項之E為正值；屬減輕處罰事項之E為負值 。」裁罰準則附表一第11項就違反空污法第24條第1項規 定，應申請許可而為申請，且屬中央主管機關公告第1批 及第2批應申請固定污染源設置與操作許可證者，其污染 程度（A）為10，影響程度（D）則為2至5；另附表二第2 項載明「加重或減輕裁罰事項：……二、應減輕裁罰事項（ 合計最多減輕權重不得超過總權重(A×B×C×D)百分之80） ：……㈢違規日前3年內首次違反本法規定，且未涉及本法第 96條第1項規定之情節重大情形。（減輕裁罰之權重上限 ，下同，為0.5）㈣稽查配合度良好。（0.2）」本院審諸 空污法第85條第1項規定已針對空污法主管機關裁處罰鍰 時應審酌之因素進一步具體化，而中央主管機關即環保署 基於空污法第85條第2項規定之授權，考量違反空污法行 為之污染源種類、污染物項目、程度、特性及危害程度， 就行政罰法第18條第1項所定之裁量事由再訂定裁罰準則 ，以期統一各地方環保人員執法時衡酌各項裁量因素及其 計算方式之標準，核其規定內容並無牴觸母法或其他逾越 授權情形，被告自應於其裁罰時加以適用。 　　⒉查原告違反空污法第24條第1項、第2項規定，其從事印刷 油墨之生產，屬前揭環保署公告第2批應申請固定污染源 設置與操作許可證者，原告應申請許可證而未申請，依上 開裁罰準則附表一第11項規定，其污染程度（A）為10； 附表一第11項就污染物項目（B）未另區分，故均為1；原 告前一年未有違規紀錄，污染特性（C）為1；又其應申請 許可證而未申請，逕行設置或操作固定污染源，被告就影 響程度（D）採最輕權重2；再原告於桃市環保局稽查時配 合度良好，故另依附表二第2項減輕裁罰權重（E）0.2， 據此計算罰鍰金額160萬元，計算式為10（A）×1（B）×1 （C）×2（D）×（1-《E》0.2）×（罰鍰下限）10萬＝160萬， 被告以原處分對原告裁處該數額之罰鍰，自屬有據。 　　⒊原告以裁罰準則附表一第11項裁罰因子中之污染程度（A） 與影響程度（D），均區分應申請許可證而未申請，與已 取得設置或操作許可證但未依許可內容設置或操作，分別 賦予10：1（污染程度）、2～5：1～5（影響程度）之權重 ，主張被告將無關聯因素（是否取得許可證）作為裁罰金 額判準，違反平等原則；另爭執其係於違規日前3年內首 次違反空污法規定，應有附表二第2項、㈢減輕裁罰事項（ 減輕權重上限為0.5）之適用，惟被告未予適用，裁量亦 有違誤等情。查： 　　　⑴公私場所具有經中央主管機關指定公告之固定污染源， 應於設置或變更前，檢具空氣污染防制計畫，向地方主 管機關或中央主管機關委託之機關申請及取得設置許可 證，並於設置或變更後，檢具符合相關規定之證明文件 ，申請及取得操作許可證，並依核發之許可證內容進行 操作，如違反前開規定者，則應處罰鍰，並令停工及限 期申請許得設置或操作許可證，前開空污法第24條第1 項、第2項、第63條定有明文，蓋因固定污染源設置與 操作許可證之申請，涉及排放標準之適用、污染源設施 之操作現況、防制設備操作管理、連續自動監測採樣設 施規範、排放申報及排放量核定等（空污法第24條立法 理由參照），而環保機關為核發固定污染源操作許可證 ，須就固定污染源設備及製程等資料逐項審查，始能正 確評估污染排放情形及其對環境影響。空污法第24條第 3項且明定地方主管機關或中央主管機關委託之機關於 核發許可證前，應將申請資料登載於公開網站，供民眾 查詢並表示意見，作為核發許可證之參考，足見許可證 之核發，亦有對民眾資訊公開之功能與意義。若未經取 得許可證，逕行設置、變更或操作，將使主管機關無法 掌握污染源之存在、其排放及污染情形，除造成空氣污 染外，並影響不知情民眾身體健康，相對於已取得許可 證但未依許可內容設置或操作之情形，其危害程序顯然 更加重大，空污法第96條第1項第1款亦將「未經合法登 記或許可之污染源，違反本法之規定」列為情節重大， 故原告主張是否取得許可證與污染程度、影響程度無關 ，對未取得許可證逕行設置或操作加重處罰有違平等原 則云云，均非可採。原告聲請向行政院環境部函詢裁罰 準則中各裁罰因子權重劃分依據，則認無調查必要，附 此說明。 　　　⑵次按裁罰準則附表二第2項、㈢規定「違規日前3年內首次 違反本法規定，且未涉及本法第96條第1項規定之情節 重大情形」者，得減輕裁罰（權重上限0.5），是該減 輕裁罰事項之適用，需具備兩個要件，其一為「違規日 前3年內首次違規」，其二則為「未涉及空污法第96條 第1項規定之情節重大情形」。本件原告主張其係於違 規日前3年內首次違反空污法規定，被告雖未爭執而可 認屬實，然原告違規行為即為「未依規定取得許可證， 逕行設置、變更或操作」，屬同法第96條第1項第1款「 未經合法登記或許可之污染源，違反本法之規定」情形 ，原告既未該當上開附表二第2項、㈢之減輕裁罰要件， 原處分未予適用減輕，並無違誤。環保署111年4月18日 環署空字第0000000000號函（參本院卷第147頁、第148 頁）同此見解，被告援引而抗辯原處分係屬有據，亦無 不合。 　　⒋第按行政罰法第18條第1項規定：「裁處罰鍰，應審酌違反 行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政 法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」可知 ，主管機關針對違反行政法上義務者裁處罰鍰時，固應以 違規情節之輕重為斷，包括審酌其應受責難之程度、所生 之影響及因違規行為所得之利益等因素，至於受處罰者之 資力，則屬裁量時所「得」考量之事項，縱未予審酌，亦 無裁量怠惰之可言。本件被告業依裁罰準則，經審酌原告 之違規情節、應受責難程度及所生影響等情，並依裁罰準 則附表一、附表二各項裁罰因子權重，酌予計算罰鍰金額 為160萬元，並無違誤，詳如前述，縱令被告未予審酌原 告登記之資本額為50萬元，亦難謂有裁量怠惰之違法。是 原告前開主張，亦非可採。　　 　㈣末按工商廠、場有違反空污法第24條第1項、第2項規定情形 者，除處罰鍰外，並令停工及限期申請取得設置或操作許可 證，空污法第63條後段已清楚規定。另自然人、法人、設有 代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關（構）或其 他組織違反環境保護法律或自治條例之行政法上義務，經處 分機關處分停工、停業或新臺幣5,000元以上罰鍰者，處分 機關並應令該自然人、法人、機關或團體指派有代表權之人 或負責環境保護權責人員接受1小時以上8小時以下環境講習 。環境教育法第23條亦有明文。本件原告因工廠違反空污法 第24條第1項規定之行政法上義務，經被告處分停工及160萬 元罰鍰，另處環境講習8小時，均無不合。 六、綜上所述，本件原告違反空污法第24條第1項、第2項規定， 事證應屬明確，被告以原處分裁處罰鍰160萬元，並命印刷 油墨製造程序停工及處環境講習8小時，並無違誤，訴願決 定遞予維持，亦無不合。原告上開爭執各節，均非可採，其 訴請撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。 七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料，經 核均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。 據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項 前段，判決如主文。 中　　華　　民　　國　　113 　年　　2 　　月　　22　　日 　　 審判長法 官　鍾啟煌 　　 　 法 官　蔡如惠 　 　 　 法 官　吳坤芳 一、上為正本係照原本作成。 二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院高等行政訴訟庭 提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內 補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者， 應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附 繕本）。 三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者， 逕以裁定駁回。 四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟 法第49條之1第1項第3款）。但符合下列情形者，得例外不 委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。 得不委任律師為訴訟代理人之情形 所需要件 (一)符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備法官、檢察官、律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 (二)非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合(一)、(二)之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出(二)所示關係之釋明文書影本及委任書。 中　　華　　民　　國　　113 　年　　2 　　月　　22　　日 書記官 何閣梅