考試

臺北高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　　　　九十年度訴字第五○六二號 　　　　　　　　　　　　　　　 　　原　　　告　甲○○ 　　被　　　告　考選部 　　代　表　人　劉初枝(部長) 　　訴訟代理人　乙○○ 右當事人間因考試事件，原告不服考試院中華民國九十年六月十四日（九十）考台訴 字決第０四三號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左： 主 文 原告之訴駁回。 訴訟費用由原告負擔。 事 實 一、事實概要： Ａ、本件原告於民國（下同）八十九年十二月二十六日填具報名履歷表郵寄被告機 關，報考九十年特種考試台灣省及福建省基層公務人員考試四等考試一般民政 科考試。 Ｂ、但被告機關審查原告之報考資格時，認定原告出生年月日為四十三年十二月十 四日，算至考試前一日（九十年三月九日）時已滿四十五歲，又依八十九年十 二月十五日修正發布之「特種考試台灣省及福建省基層公務人員考試規則」第 四條之規定，超過四十五歲者即不能參加此一考試，因此於九十年一月三十一 日作成選特字第０九０一五０００七二號行政處分，拒絕原告之應試請求。 Ｃ、原告不服上開行政處分，而於九十年三月十九日提起訴願，亦遭訴願機關考試 院駁回其訴願，原告因此提起本件行政訴訟，請求撤銷原處分及訴願決定。但 因該等考試已舉行完畢，原處分之規制性效力已解消，原告因此訴訟中主張， 因為該等考試將來還要舉辦，所以其有提起確認該拒絕處分違法之訴訟利益， 而變更其訴之聲明，改為確認行政處分違法之訴。 二、兩造聲明： Ａ、原告聲明： 求為判決確認被告機關九十年一月三十一日選特字第０九０一五０００七二號 函之行政處分為違法。 Ｂ、被告聲明： 求為判決駁回原告之訴。 三、兩造之爭點： Ａ、原告主張之理由： １、公務人員考試法並無規定年滿四十五歲不得應考： ａ、按公務人員考試法第三條規定．．「公務人員之考試分高等考試、普通考 試、初等考試三等。．．．．。為因應特殊性質機關之需要及照顧殘障者 之就業權益，得比照前項考試之等級舉行一、二、三、四、五、等之特種 考試，．．．。」同法第七條規定．．「中華民國國民，年滿十八歲，具 有本法所定應考資格者，得應本法之考試。」同法第十五條、第十六條及 第十七條分別規定．．高等考試應考資格、普通考試應考資格及初等考試 應考資格。同法第十八條規定：「公務人員特種考試各等級考試應考試資 格，分別準用第十五條至第十七條關於高等考試、普通考試及初等考試應 考資格之規定。」 ｂ、從上述條文中已清楚顯示，公務人員考試法已規範特種考試應考試資格及 年齡規定。袛要是中華民國國民，年滿十八歲，並符合公務人員考試法第 十五條至第十七條應考試資格之規定者均得應特種考試，並無最高年齡之 限制。 ２、「特種考試台灣省及福建省基層公務人員考試規則」牴觸「公務人員考試法 」之規定： 「公務人員考試法」為經立法院三讀通過總統公布之法律，為各種考試法之 母法。因此，考試院僅得依據「公務人員考試法」訂定相關法規。依據行政 程序法第一百五十條第二項規定．．「法規命令之內容應明列其法律授權之 依據，並不得逾越法律授權之範圍與立法精神。」而考試院訂定之「特種考 試台灣省及福建省公務人員考試規則」系依「公務人員考試法施行細則第四 條」規定訂定。以上兩法規均為法規命令，理應遵照母法「公務人員考試法 」之規定訂定，不應逾越法律授權之範圍與立法神精。但「特種考試台灣省 及福建省基層公務人員考試規則」第四條卻規定中華民國國民年齡在十八歲 以上四十五歲以下，始得應考。此種年齡規範，限制四十五歲以上國民不得 應考，顯然逾越法律授權之範圍與立法神精。 ３、人民之權利義務應以法律定之： 憲法第十八條規定．．「人民有應考試服公職之權。」中央法規標準法第五 條第二項第二款規定．．關於人民之權利、義務應以法律定之。同法第六條 也規定．．應以法律規定之事項，不得以命令定之。應考試服公職為憲法賦 予人民參政權之一種，理當以法律作相關之規定，惟考試院卻在法規命令『 特種考試台灣省及福建省基層公務人員考試規則』中，限制四十五歲以上之 中華民國國民不得應考，此種規定不僅違反法律保留原則，也違反了憲法保 障人民有應考試服公職之規定。 ４、公開競爭： 憲法第八十五條規定：「公務人員之選拔，應實行公開競爭之考試制度，． ．．．非經考試及格者，不得任用。」公務人員考試法第二條第一項規定： 「公務人員之考試，以公開競爭方式行之，．．．。」同法施行細則第三條 第一項規定：「．．『公開競爭』，指舉辦考試，凡中華民國國民，年滿十 八歲，符合考試法第五條、第六條及第十五條至第十九條之規定，且無第七 條不得應考情事者，皆得報名分別應各該考試，．．．．。」國家考試應本 公平、公正、公開原則舉行，但考試院卻違背了此原則，也違背了憲法及公 務人員考試法，甚未遵守公務人員考試法施行細則。而在特種考試台灣省及 福建省基層公務人員考試規則中，規定四十五歲以上之國民不得應考。此舉 排斥四十五歲以上之國民不得應考，如此未考先淘汰之作法，那裡有『公開 爭競』可言。 ５、實質上之平等： ａ、司法院釋字第二０五號解釋係針對考試錄取者之分發而論，認為作業雖未 盡妥洽，但不生牴觸憲法實質上之平等而言。與原告所提應考年齡之規範 並不相同。所謂實質上之平等，乃必須視該事務性質是否正當合理，考試 院稱其依據法律授權考量考試性質及用人機關之特殊需要，而訂應考年齡 之規範。試問何來之考試性質及用人機關之特殊需要？ Ⅰ、從考試性質而言： 特種考試台灣省及福建省基層公務人員考試與一般公務人員高等及普通 考試其考試名稱有異，但應考資格考試方式、考試類別、科別、考試科 目均相同，並無特殊之處。 Ⅱ、用人機關之特殊需要而言： 經考試錄取人員均依據公務人員任用法分發任用，舉一例：普通考試， 考試科別為一般民政，錄取分發至戶政事務所擔任戶籍登錄工作；而基 層公務人員四等考試，考試科別亦為一般民政，經錄取，同樣分發至戶 政事務所擔任戶籍登錄工作，如此二者分發之機關及所掌理之職務皆無 異，並未顯示出用人機關有何特殊需要之處。 ｂ、既然考試性質並無重大差異，用人機關也無顯示有何特殊需要，且公務人 員考試法規考定，特種考試分別準用高普考試之規定，惟特種考試台灣省 及福建省基層公務人員考試，卻於考試規則第四條作出剝奪四十五歲以上 國民應考之權利，當然是不公平之待遇，此種不正當不合理之規定，怎能 說是實質上之平等？ ６、考試院濫用職權： 憲法第八十三條及憲法增條文第六條均規定考試院為國家最高考試機關憲法 第八十七條規定：「考試院關於所掌事項，得向立法院提出法律案」，依據 憲法之規定，可知考試院雖為國家最高考試機關，但仍得依法行政，依規定 提出法律案或基於法律授權，訂定法規命令，並不能因為為國家最高考試機 關即可逾越法律授權或濫用職權訂定法規命令而侵害人民應考試之權利還自 稱無牴觸憲法。 ７、綜上所述，考試院違反「公務人員服務法」之規定，另訂定「特種考試台灣 省及福建省基層公務人員考試規則」剝奪四十五歲以上國民應考試服公職之 權利，司法院釋字第三九０號、三九四號、四四三號、四五四號、四七九號 解釋，皆明示若欲對人民之權利加以限制，必須符合憲法第二十三條所定必 要之程度，並以法律定之或經立法機關明確授權，由行政機關以命令訂定， 因此考試院之規定及訴願決定實屬違法及不當。 Ｂ、被告主張之理由： １、按公務人員各種考試之應考年齡、考試類、科及分類、分科之應試科目，由 考試院定之。所稱「應考年齡、考試類、科及分類、分科之應試科目，由考 試院定之」，係指由考試院分別於各該考試規則或列表規定。而應考年齡之 計算以算至考試前一日之實際年齡為準，公務人員考試法第五條及同法施行 細則第六條分別定有明文。復按考試院為國家最高考試機關，得依法定職權 訂定考試規則，如未逾越職權範圍，或侵害人民應考試之權利，即無牴觸憲 法之可言，業經司法院釋字第一五五號解釋釋示在案。又中華民國人民在法 律上一律平等為憲法第七條所明定，人民依同法第十八條應考試服公職之權 ，在法律上自亦應 一律平等。惟此所謂平等，係指實質上之平等而言，其 為因應事實上之需要，及舉辦考試之目的，就有關事項，依法酌為適當之限 制，要難謂與上述平等原則有何違背，亦經司法院釋字第二０五號解釋闡釋 甚明。併此敘明。 ２、次按考試院八十九年十二月十五日修正發布之特種考試台灣省及福建省基層 公務人員考試規則規定，中華民國國民年齡在十八歲以上四十五歲以下，具 有附表應考資格表所列資格者，得應本考試。九十年特種考試台灣省及福建 省基層公務人員考試於九十年三月十日至十二日舉行，被告爰於本項考試應 考須知中明定，本項考試應考年齡限於四十五歲以下（即四十五年三月九日 以後出生者），查原告報名本項考試四等考試一般民政科考試，其身分證記 載為四十三年十二月十四日生，被告審查結果，應考人已超過本項考試應考 年齡限制，與規定不符，乃於九十年一月三十一日以選特字第０九０一五０ ００七二號函知不准報考，依上揭說明，並無違誤。 ３、又公務人員考試法第三條規定：公務人員之考試，分高等考試、普通考試、 初等考試三等。高等考試按學歷分為一、二、三級。（第一項）為因應特殊 性質機關之需要及照顧身心障礙者、原住民族之就業權益，得比照前項考試 之等級舉行一、二、三、四、五等之特種考試，除本法另有規定者外，及格 人員於六年內不得轉調申請舉辦特種考試機關及其所屬機關以外之機關任職 。（第二項）爰公務人員高等暨普通考試與公務人員特種考試制度設計不同 ，前者主要係為一般性用人機關任用需要設計，後者則主要為因應特殊性質 機關之需要設計，因此兩者對於應考資格之規範爰有不同，後者為因應特殊 性質機關任用需要，對於應考人之應考年齡爰有特別限制。又查考試院八十 九年十二月十五日修正發布之特種考試台灣省及福建省基層公務人員考試規 則，係經被告邀集各縣市政府及相關機關代表，會商需用人力之資格條件， 考量考試性質及用人機關特殊需要初定草案，報請考試院會議審議通過，其 研訂過程至為審慎，依該規則第四條規定，中華民國國民，年齡在十八歲以 上，四十五歲以下，得應本考試。準此，前揭考試應考年齡之限制均符合相 關法規之規定，應無牴觸憲法之情形。查九十年特種考試台灣省及福建省基 層公務人員考試於九十年三月十日至十二日舉行，被告爰於本項考試應考須 知中明定，本項考試應考年齡限於四十五歲以下（即四十五年三月九日以後 出生者），查原告報名本項考試四等考試一般民政科考試，其身分證記載為 四十三年十二月十四日生，被告審查結果，應考人已超過本項考試應考年齡 限制，與規定不符，乃於九十年一月三十一日以選特字第０九０一五０００ 七二號函知不准報考，依上揭說明，並無違誤。 理 由 一、兩造爭執之要點： Ａ、本件原告於八十九年十二月二十六日報名應考九十年特種考試台灣省及福建省 基層公務人員考試四等考試一般民政科考試。但被告機關則以上開考試，依其 考試規則第四條之規定，限制報考年齡（算至考試前一天為止）為四十五歲以 下，因此拒絕了原告之應試請求。 Ｂ、原告則以上開考試規則第四條有關報考年齡資格的限制違憲為由，而認為依該 規定所制作之原處分違法，提起本件確認行政處分違法之訴。 Ｃ、是以本件之爭議僅在：「八十九年十二月十五日修正發布之『特種考試台灣省 及福建省基層公務人員考試規則』第四條規定內容有無違憲」一節。 二、本院之判斷： Ａ、「特種考試台灣省及福建省基層公務人員考試規則」第四條之具體規定內容： 中華民國國民，年齡在十八歲以上，四十五歲以下者，得應本考試五等考試 ；並具有附表一所列資格者，得應本考試三等考試；並具有附表二所列資格 者，得應本考試四等考試。 Ｂ、「特種考試台灣省及福建省基層公務人員考試規則」（由考試院發布）第四條 之規定，性質上屬法規命令，法律之授權來源為： １、同規則第一條明定： ａ、第一項： 本規則依公務人員考試法施行細則第四條規定訂定之。 ｂ、第二項： 本規則未規定事項，依有關考試法規之規定辦理。 ２、公務人員考試法施行細則第四條： ａ、第一項： 本法第三條第二項所稱「特殊性質機關之需要」，指下列機關之特殊業務 需要： 一、掌理審判事項之司法院。 二、掌理國家安全情報工作之國家安全局。 三、掌理警察行政事項之內政部。 四、掌理外交及有關涉外事務之機關。 五、掌理關務事項之財政部。 六、掌理檢察、監所、司法保護、國家安全調查保防事項之法務部。 七、掌理資位制之交通事業機關（構）。 八、掌理國軍退除役官兵輔導事項之行政院國軍退除役官兵輔導委員會。 九、實施地方自治之直轄市及縣（市）政府。 一○、掌理原住民事項之機關。 一一、其他特殊性質機關。 ｂ、第二項： 本法第三條第二項所稱「得比照前項考試之等級舉行一、二、三、四、五 等之特種考試」，指特種考試一等考試相當高等考試一級考試，特種考試 二等考試相當高等考試二級考試，特種考試三等考試相當高等考試三級考 試，特種考試四等考試相當普通考試，特種考試五等考試相當初等考試。 特種考試性質特殊，非前項等別所能比照者，得不予比照。 ｃ、第三項： 各種高等、普通、初等考試及特種考試規則由考試院定之。 ｄ、第四項： 本法第三條第二項所稱「錄取人員僅取得申請舉辦特種考試機關及其所屬 機關有關職務任用資格，不得轉調其他機關」，指依請辦考試機關性質、 所屬機關範圍、相關任用法規規定，於各該特種考試規則中限制之。 ｅ、第五項： 用人機關申請舉辦特種考試時，考選部應就機關性質及其業務需要加以認 定，其合於本法第三條第二項舉辦特種考試之規定者，報請考試院核定之 。 ｆ、第六項： 本法修正施行前之高等考試一級考試相當本法修正施行後之高等考試二級 考試；修正施行前之高等考試、高等考試二級考試或特種考試之乙等考試 相當修正施行後之高等考試三級考試；修正施行前之普通考試或特種考試 之丙等考試相當修正施行後之普通考試；修正施行前之特種考試之丁等考 試相當修正施行後之初等考試。 ３、公務人員考試法第三條： ａ、第一項： 公務人員之考試，分高等考試、普通考試、初等考試三等。高等考試按學 歷分為一、二、三級。 ｂ、第二項： 為因應特殊性質機關之需要及照顧身心障礙者、原住民族之就業權益，得 比照前項考試之等級舉行一、二、三、四、五等之特種考試，除本法另有 規定者外，及格人員於六年內不得轉調申請舉辦特種考試機關及其所屬機 關以外之機關任職。 ｃ、第三項： 高等、普通、初等考試及特種考試規則，由考試院定之。 Ｃ、而公務人員考試法第五條復明定，公務人員各種考試之應考年齡、考試類、科 及分類、分科之應試科目，授權考試院定之。且考試院得依用人機關請求及任 用之實際需要，規定公務人員特種考試應考人之兵役狀況及性別條件。顯然考 試院有權對所舉辦之公務人員考試，訂定應考年齡限制，此乃是法律明文之授 權，考試院在此基礎下，自然有權本諸公務人員考試法之授權，在所制定之「 特種考試台灣省及福建省基層公務人員考試規則」中，明定應考者之年齡限制 。 Ｄ、當然考試院對各種公務人員考試享有決定應考年齡的抽象權限是一回事，而因 行使這個抽象權限，所制定出來的法規範是否有濫用其規範形成權限，又是一 個更高層面的課題。所以本案仍應進一步檢討「必須（在算至考試前一日為止 ）年齡未滿四十五歲者才能應考本件台灣省及福建省之基層公務人員考試」的 這個法規範本本身，到底有無逾越母法之授權範圍，而且到達原告所稱之「違 憲」程度﹖然而本院基於以下之理由，認為此項法規範並沒有逾越母法之授權 範圍，當然也不會有「違憲」之問題： １、按國家舉辦公務人員考試或人民參與公務人員考試，其目的均非為了考試本 身，而是打算透過考試尋找合適之人員擔任國家各機關之公務員。應考人更 是以「取得公務人員之任用資格，並實際擔任公務人員」為其目標。從此言 之，行政機關基於其業務需求、人才培訓與未來財政規劃的考量，自然得對 新進人員的年齡有所限制。 ２、而基層公務人員考試所錄取之人員乃是派至「實施地方自治之直轄市及縣（ 市）政府」出任公職。其與一般公務人員高等及普通考試（公務人員考試法 第三條第一項參照）之不同處在於，一般公務人員高等及普通係為一般性用 人機關任用需要而設計，而特種考試則是為因應特殊性質機關之需要而設計 ，二者設計應考資格時，自有其各自不同的考慮。 ３、其次，上開考試規則之擬定，也經被告邀集各縣市政府及相關機關代表一同 會商制定草案，報請考試院會議審議通過，因此上開年齡限制顯然出於各地 方機關之考量而為決定。 ４、按行政機關因法律授權而生之「規範形成權」，就如同其在裁量行政處分中 所享有之「裁量權限」一般，原則上應認為合法，除非人民能證明「裁量權 限或規範形成權有被濫用」之具體情事，方能主張違法。本案上開法規命令 之制定，既然在外觀上並無濫權制定之情形，原告無權要求被告機關進一步 去闡明「以四十五歲之年齡來限制本件考試應考資格是絕對妥適」一節，因 為如果這樣的見解能夠成立，因授權而讓行政機關所享有之裁量權限，即不 具任何實質內涵了。 Ｅ、至於原告所言上開規定違反「法律保留原則」、「公開競爭原則」、「平等原 則」各節，均非有據，理由如下： １、本件未違反「法律保留原則」，已如上所述，茲不再贅言。 ２、前已言之，本案中之考試只是選擇適合擔任特定公職公務人員的一種手段而 已，考試本身並無獨立存在之價值。因此在考試之前，預先將不符行政機關 業務需要之人員排除在應考範圍外，自無涉於「公開競爭原則」（只有在符 合應考資格範圍之多數人間，才有自由競爭可言）。 ３、而有關原告主張「平等原則」一節，本院則認為，平等原則所指之「平等」 ，係指實質上之平等而言，如為因應事實上之需要，及舉辦考試之目的，就 有關事項，依法酌為適當之限制，難謂與平等原則有違（司法院釋字第二０ 五號解釋參照），本件被告機關對應考年齡之限制，是基於用人機關之考量 ，有其正當目的存在，並無違反「平等原則」可言。原告僅考慮到基層人員 特考與一般公務人員高等及普通考試在考試性質、應試課目及服務機關間之 近似性，卻未顧及各行政機關之財政規畫、人力養成及培訓目標等等多方面 差異，故其主張本件違反平等原則云云，乃屬片面之見，與客觀情事不符， 亦併此敘明如上。 三、綜上所述，本件被告機關所為拒絕原告應考之行政處分於法並無不合，訴願決定 予以維持亦無違誤，原告訴請確認該處分違法，於法無據，應予駁回。 據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如 主文。 中　　　華　　　民　　　國　　九十一　　年　　　九　　　月　　 十一 　　日 臺北高等行政法院 第五庭 審判長 法 官　張瓊文 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 法　官　黃清光 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 法　官　帥嘉寶 右為正本係照原本作成。 如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判 決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人 數附繕本）。 中　　　華　　　民　　　國　　九十一　　年　　　九　　　月　　 十一 　　日 書記官 林麗美