確認徵收處分失效等

臺北高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　　　　九十年度訴字第五三三九號 　　　　　　　　　　　　　　　 　　原　　　　告　甲○○等二十 　　右二十三人共 　　同訴訟代理人　辛○○ 　　　　　　　 兼送達代收人 　　　　　　　　李後政　律師 　　被　　　告　台北縣政府 　　代　表　人　蘇貞昌縣長） 　　訴訟代理人　丁○○ 　　　　　　　　癸○○ 　　　　　　　　己○○ 　　被　　　告　台北縣板橋市公所 　　代　表　人　戊○○市長） 　　訴訟代理人　庚○○ 　　　　　　　　壬○○ 右當事人間因確認徵收處分失效事件，原告提起行政訴訟。本院判決如左： 　　主 文 原告之訴駁回。 訴訟費用由原告負擔。 　　事 實 一、事實概要： Ａ、緣被告台北縣板橋市公所為辦理台北縣板橋市「一號公園」工程，申請徵收包 括原告等所有、坐落台北縣板橋市○○○段溪頭小段一二六─五地號等土地一 九六筆，並附帶徵收其地上物，經被告台北縣政府報由臺灣省政府於民國（下 同）七十七年八月廿九日以七七府地四字第八八八五一號函准予徵收，被告台 北縣政府乃於七十八年五月九日（七八）北府地四字第三七七二六六號函公告 徵收，公告期間自七十八年五月十日至同年六月九日止共三十日。 Ｂ、公告期滿後，被告台北縣政府以七十八年六月十七日七八北府地四字第一八一 九三三號函通知包括原告等在內之土地及地上物所有權人，於同年六月二十二 日至台灣土地銀行板橋分行領取補償費（當月二十四日為發放補償費之法定最 後期日）。 Ｃ、惟因發放當日被告（即系爭土地之需地機關）台北縣板橋市公所未能將該補償 費撥入被告台北縣政府指定代發之銀行專戶，致未能於當日將補償費發給之。 被告台北縣政府認為本案經被告台北縣板橋市公所派員現場溝通協調，部分業 主口頭同意延期具領補償費，部分業主於同年六月二十九日及七、八、九月間 領訖，雖仍有部分業主拒領或所在地不明致未領補償費者，被告台北縣政府則 依土地法第二百三十七條規定辦理提存，並辦畢登記予「台北縣板橋市」有， 管理機關為「台北縣板橋市公所」。 Ｄ、但事後台灣省政府地政處於八十六年七月十九日以（八六）地二字第四二五一 五號函通知被告台北縣政府，指示：「本案未徵得原土地所有權人同意延期發 放補償費，致徵收失效之土地，應無須辦理撤銷或更正徵收，請貴府逕為囑託 地政事務所以『撤銷』為登記原因辦理產權回復為原土地所有權人。」被告台 北縣政府即依上指示，將未領取提存款之徵收土地原所有權人所屬之徵收土地 註銷徵收登記，並回復其等土地所有權及他項權利登記。 Ｅ、原告等二十三人均為上開徵收土地之原所有權人，而且在被告台北縣政府提存 上開補償費後，才於八十六年七月十九日以前，陸續前往法院領取。因此被告 台北縣政府認為無上開台灣省政府地政處（八六）地二字第四二五一五號函釋 意旨適用之餘地。可是原告二十三人事後認為本案徵收土地補償費之發放逾越 土地法第二百三十三條所定之期限，被告亦無法提出書面證據證明原告等同意 延期領取補償費，則依照司法院釋字一一○號解釋意旨，本件土地核准徵收案 應失其效力。 Ｅ、原告於九十年六月三十日向被告請求返還系爭土地，經被告台北縣政府以九十 年七月九日九十府地用地第二二二二一一號函拒絕原告之請求，原告乃續向內 政部提起訴願，該部認為原告訴願意旨實為提起行政訴訟法第六條之訴訟，故 以九十年八月二十四日台（九十）內訴字第九○○六四七八號函移送案件於本 院。 二、兩造訴訟上之聲明： Ａ、原告部分： 確認台北縣政府以七十八年五月九日（七八）北府地四字第三七七二六六號函 公告，關於附表一所示土地所為之徵收處分自公告徵收補償費期滿之日起失效 。 Ｂ、被告部分： 　求為判決駁回原告之訴。 三、兩造之爭點： Ａ、原告部分： １、程序部分： ａ、本件係原告主張被告台北縣政府為執行以七十八年五月九日（七八）北府 地四字第二七七二六六號函公告所為之徵收處分失效，請求返還上開土地 ，不服原處分機關之行政處分，依法提起訴願，內政部以九十年八月二十 四日台九十內訴字第九００六四七八號函，以原告意在提起行政訴訟，移 請法院審理，合先敘明。 ｂ、本件由法院審理亦無不法： Ⅰ、按行政訴訟法第二條規定：「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依 本法提起行政訴訟。」第三條規定：「前條所稱之行政訴訟，指撤銷訴 訟、確認訴訟及給付訴訟。」第四條：「人民因中央或地方機關之違法 行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不 服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個 月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。逾越權限或濫用權力 之行政處分，以違法論。訴願人以外之利害關係人，認為第一項訴願決 定，損害其權利或法律上之利益者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。 」第五條規定：「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成 立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確 認已執行完畢或因其他事由而消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。確 認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許， 或經請求後於三十日內不為確答者，始得提起之。確認公法上法律關係 成立或不成立之訴訟，於原告得提起撤銷訴訟者，不得提起之。確認訴 訟以高等行政法院為第一審管轄法院。應提起撤銷訴訟，誤為提起確認 行政處分無效之訴訟，其未經訴願程序者，高等行政法院應以裁定將該 事件移送於訴願管轄機關，並以行政法院收受訴狀之時，視為提起訴願 。」第八條規定：「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產 上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付 訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。前項給付訴訟之裁判，以行政 處分應否撤銷為據者，應於依第四條第一項或第三項提起撤銷訴訟時， 併為請求。原告未為請求者，審判長應告以得為請求。除別有規定外， 給付訴訟以高等行政法院為第一審管轄法院。」 Ⅱ、依上開行政訴訟法之規定，行政訴訟可分為： ⑴撤銷訴訟，撤銷違法之行政處分，應經訴願程序。 ⑵確認訴訟，確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立，不 必經訴願程序，並以高等行政法院為第一審管轄法院。 ⑶給付訴訟，請求基於公法上原因之財產上給付或請求作成行政處分以外 之其他非財產上給付，不必經訴願程序，並以高等行政法院為第一審管 轄法院。 Ⅲ、確認徵收處分失效之訴合法與否？ ⑴按法律關係之確認之訴，有法律關係成立或不成立之確認之訴，及法律 關係存在或不存在之確認之訴。所謂法律關係成立或不成立之確認之訴 係指法律關係成立與否，當事人間有爭執，求法院為確認而言。所謂法 律關係存在或不存在之確認之訴，係指法律關係業已成立，因嗣後發生 之其他事由而消滅，但當事人就消滅與否仍存有爭執，求法院為確認之 判決。 ⑵實務上對於前述二種確認訴訟之類型，並未嚴格區分。例如最高法院三 十三年度上字第四八八五號判例：「兩願離婚一經合法成立，其婚姻關 係即從此消滅，無待於法院為宣告離婚之判決，故當事人就兩願離婚是 否合法成立有爭執，而提起訴訟時，雖其訴之聲明求為離婚之判決，仍 應認其係以兩願離婚為理由，而請求確認其婚姻關係消滅，自係民事訴 訟法第五百六十四條第一項所謂確認婚姻不成立之訴。」 ⑶實務上之所以如此，實係因民事訴訟法在八十九年二月九日修正之前之 第二百四十七條之規定確認之訴之範圍過於狹隘所致。詳言之，民事訴 訟法第二百四十七條原規定：「確認法律關係成立或不成立之訴，非原 告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之；確認證書真偽之訴亦 同。」由於過於狹隘，因此，八十九年二月九日才將民事訴訟法第二百 四十七條修正為：「確認法律關係之訴，非原告有即受確認判決之法律 上利益者，不得提起之；確認證書真偽或為法律關係基礎事實存否之訴 ，亦同。」以資概括二者。 ⑷行政訴訟法制定於八十七年十月二十八日，當時所參考之民事訴訟法尚 未修正，因此有八十九年二月九日修正之前之民事訴訟法前述相同缺點 。在行政訴訟法修正前，宜參考最高法院前述判例，將確認法律關係不 成立之訴解釋為包括法律關係嗣後失效之確認法律關係不存在之訴。 Ⅳ、確認之訴之當事人？ ⑴按確認之訴當事人只要原告因法律關係之存否不明確，致其私法上地位 有受侵害之危險，提起確認法律關係存在之訴者，如以否認其法律關係 存在人之為被告，即不生被訴當事人適格之欠缺問題。（參看最高法院 四０年度台上字第一八二七號。）本件，原告列台北縣政府為被告，係 因台北縣政府為當初辦理提存之機關，且一直否認補償費提存有遲延情 事，並拒絕補救，本件原告以爭執系爭土地徵收失效之台北縣政府為被 告，當事人並無不適格情事。 ⑵至於未列徵收機關（徵收核准機關）台灣省政府為被告，由於本件並非 撤銷訴訟，且並非固有必要共同訴訟，尚無不法可言。 Ⅴ、行政訴訟法第六條第二項之要件？ 按確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認其無效未被 允許，或經請求後於三十日內不為確答者，始得提起之。固為行政訴訟 法第六條第二項所明定。本件因係確認徵收失效，並非確認徵收無效， 是否上開法條之適用，已有疑義。退一步言之，即使有該法條之適用， 且原告雖無正式函件請求原處分機關確認其無效未被允許，或經請求後 於三十日內不為確答者，始得提起之。但關於原告與被告台北縣政府間 關於本件徵收補償之爭執已歷十餘年，被告台北縣政府再三否認徵收補 償作業有瑕疵，且已有部分土地因徵收補償提存遲延而撤銷徵收，足見 ，原告在實質上已向原台北縣政府請求確認該徵收處分失效未被允許， 或經請求後於三十日內不為確答，提起本訴並無不法可言。 Ⅵ、本件係原告主張台北縣政府為執行以七十八年五月九日（七八）北府地 四字第二七七二六六號函公告所為之徵收處分業已失效，請求返還上開 土地，台北縣政府九十年五月九日九十北府地用字第一三０七二五號函 駁回原告之請求（上開內政部函似誤為九十年七月九日北府地用字第二 二二二一號函），原告不服，依法提起訴願。依據前開說明，原告本得 提起確認行政處分無效及給付訴訟，因此，內政部以九十年八月二十四 日台九十內訴字第九００六四七八號移請本院審理，並無不合。 ２、實體方面： Ⅰ、按司法院釋字第四二五號解釋：「土地徵收，係國家因公共事業之需要， 對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂。規定此項徵收 及其程序之法律必須符合必要性原則，並應於相當期間內給予合理之補償 。被徵收土地之所有權人於補償費發給或經合法提存前雖仍保有該土地之 所有權，惟土地徵收對被徵收土地之所有權人而言，係為公共利益所受特 別犧牲，是補償費之發給不宜遷延過久。本此意旨，土地法第二百三十三 條明定補償費應於「公告期滿後十五日內」發給。此法定期間除對徵收補 償有異議，已依法於公告期間內向該管地政機關提出，並經該機關提交評 定或評議或經土地所有權人同意延期繳交者外，應嚴格遵守（參照司法院 釋字第一一○號解釋）。」又司法院院字第二七○四號解釋：「需用土地 人，不依土地法第三百六十八條第一項規定於公告完畢後十五日內，將應 補償地價及其他補償費額，繳交主管地政機關發給完竣者，法律上既無強 制需用土地人繳交之規定，實際上又未便使徵收土地核准案久懸不決，尋 繹立法本旨，徵收土地核准案，自應解為從此失其效力，土地所有人如因 此而受損害者，得向需用土地人請求賠償。」又司法院釋字第一一○號解 釋：「一、需用土地人及土地有人對於被徵收土地之應補償費額，均未表 示異議者，主管地政機關不得援用土地法第二百四十七條逕自廢棄原公告 之估定地價，而提交標準地價評議委員會評定之。二、需用土地人不於公 告完畢後十五日內將應補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完 竣者，依照本院院字第二七○四號解釋，其徵收土地核准案固應從此失其 效力。但於上開期間內，因對補償之估定有異議，而由該管市縣地政機關 依法提交標準地價評議委員會評定，或經土地所有人同意延期繳交有案者 ，不在此限。三、徵收土地補償費額經標準地價評議委員會評定後，應由 主管地政機關即行通知需用土地人，並限期繳交轉發土地所有人，其限期 酌量實際情形定之，但不得超過土地法第二百三十三條所規定十五日之期 限。」 Ⅱ、又按「國家因公用或其他公益目的之必要，雖得依法徵收人民之財產，但 應給予合理之補償。此項補償乃因財產徵收，對被徵收財產之所有人而言 ，係為公共利益所受之特別犧牲，國家自應予以補償，以填補其財產權被 剝奪或其權能受限制之損失。故補償不僅需相當，更應儘速發給，方符憲 法第十五條規定，人民財產權應予保障之意旨。準此，土地法第二百三十 三條明定，徵收土地補償之地價及其他補償費，應於「公告期滿後十五日 內」發給。此項法定期間，雖或因對徵收補償有異議，由該管地政機關提 交評定或評議而得展延，然補償費額經評定或評議後，主管地政機關仍應 即行通知需用土地人，並限期繳交轉發土地所有權人，其期限亦不得超過 土地法上述規定之十五日（司法院院字第二七０四號、釋字第一一０號解 釋參照）。倘若應增加補償之數額過於龐大，應動支預備金，或有其他特 殊情事，致未能於十五日內發給者，仍應於評定或評議結果確定之日起於 相當之期限內儘速發給之，否則徵收土地核准案，即應失其效力。行政法 院八十五年庭長評事聯席會議決議略謂：司法院釋字第一一０號解釋第三 項，固謂徵收土地補償費額經標準地價評議委員會評定後，主管機關通知 並轉發土地所有權人，不得超過土地法第二百三十三條所規定之十五日期 限，然縱已逾十五日期限，無從使已確定之徵收處分溯及發生失其效力之 結果云云，其與本解釋意旨不符部分，於憲法保障人民財產權之旨意有違 ，應不予適用。」司法院著有釋字第五一六號解釋。 Ⅲ、再者，「土地徵收核准案若確已失其效力，當不因其事後是否領取補償費 而使已失效之土地徵收案變為有效，土地法二百二十八條及土地法施行法 第五十六條第一款規定，被徵收土地已登記者，依照登記總簿所載之土地 所有權人姓名住所，以書面通知。本件需用土地人彰化縣彰化市公所為辦 理彰化市都市計畫公（兒）四用地工程，需用坐落彰化縣彰化市○○段一 六─八地號等九筆土地（包括六八八之二地號），乃檢附徵收土地計畫書 及圖等有關資料，由彰化縣政府報經台灣省政府以七十七年七月二十五日 七七府地四字第七○九九一號函核准徵收，並經行政院台（七七）內地字 第六二三六七九號函准備查，交由彰化縣政府以八十一年十月二十二日以 彰府地權字第四二八一六號公告徵收，並函知各所有權人，但原告所有彰 化市○○段六八八─二地號土地在被徵收範圍。依彰化縣政府及台灣省政 府地政處之本案卷所附徵收土地地價補償費清冊所載，原告住址為彰化市 ○○里○○路三三○號，而依台灣省政府地政處之本案卷所附系爭土地土 地登記簿所載，原告於七十八年九月十九日申請住所更正，將原住所由彰 化縣彰化市○○里○鄰○○路三三○號已變更登記為南投縣鹿谷鄉鹿谷村 五鄰中厝巷十一號；再由原處分機關台灣省政府八十七年七月三十日八七 府第二字第一六三九三五號函（即原處分）載明：『本案彰化縣政府依法 公告徵收時雖未以土地登記簿所載＜南投縣鹿谷鄉鹿谷村中厝巷十一號＞ 地址通知領取補償費，而以舊址逕行送達，致未接獲徵收通知與領取補償 費函，且台端（即原告）業於八十五年七月十二日領取完竣，……。』， 足見原告並未於土地法第二百三十三條所明定補償費應於『公告期滿後十 五日內』發給之期限內受合法通知領取補償費及領取補償費，本件土地徵 案若無阻卻土地徵收失效之原因存在時，似已失效，惟訴願決定及再願決 定就此未予詳究，即遽爾以本件彰化縣政府未按土地登記簿所載原告住所 南投縣鹿谷鄉鹿谷村五鄰中厝巷十一號通知其核准徵收及領取補償費，固 有瑕疵，惟係屬權責機關核准徵收後之程序，要與核准徵收處分合法與否 為關，尚不影響公告之效力等語為由，駁回原告之訴願及再訴願，容有未 洽。」亦經最高行政法院著有九十年度判字第二一二五號判決可參。 Ⅳ、另，最高行政法院九十年度判字第二０五號判決亦認為：「……嘉義市政 府未於評定後十五日內發給該差額補償地價每平方公尺二、八三三元，已 逾法定徵收公告期滿後十五日之補償期間，依土地法第二百三十三條規定 暨司法院釋字第一一○號解釋本件徵收核准案，應已因而失其效力云云。 ……」核與首揭司法院釋字第五一六號解釋意旨相符，則本件系爭土地徵 收處分似應認定已因而失其效力，如仍欲徵用系爭土地，應重新辦理徵收 ，乃一再訴願決定竟認為系爭土地徵收處分已告確定，難謂無斟酌之餘地 ，訴願、再訴願決定均未注意及云，難謂妥適，原告起訴意旨執以指摘， 尚非無據，爰將一再訴願決定均予撤銷，由訴願決定機關另為適當之處理 ，以資適法。」 　Ⅴ、本件，被告台北縣政府於七十八年五月九日公告徵收原告所有坐落於台北 縣板橋市一號公園之土地及其地上物，惟該徵收案因逾越十五日法定期間 發放補償費，為被告所無爭之事實，依司法院釋字第五一六號、第四二五 號、第一一０號解釋及前述最高行政法院判決意旨，應失其效力。本件板 橋公園土地徵收因逾期未發放徵收補償費之事實乃為被告所無爭，依據大 法官會議前述解釋及最高行政法院判決意旨，徵收失效；被告卻僅承認部 分土地徵收失效（即板橋江子翠段溪頭小段一三０之五號等一一九筆）， 而以八十六年十一月二十五日函令台北縣板橋地政事務所註銷之徵收戳記 ，並回復土地所有權及他項權利登記。惟關於原告之土地竟以：「關於黃 添福等口頭同意延期領取一節，雖無具體事證，惟可就其逾期『領款之收 據視為同意延期』之佐證，認定徵收並未因逾期發放補償費而失效。」（ 台灣省政府八十二年三月五日府地二字第一六一二四號函及八十二年十 月十三日府地二字第一七四三一五號函參照）為由，駁回原告之主張。 Ⅵ、如此顯有取解法令之嫌，茲謹再補充以下事實及理由，謹請鈞院參酌： ⑴按土地徵收核准案若已因逾期而失其效力，當不因其事後是否領取補償費 而使已失效之土地徵收案變為有效（最高行政法院九○判字第一二二五號 參照），系爭土地徵收補償費之發放既已逾越法定期間，則徵收即應失其 效力已如前述，被告竟在毫無證據下，率而以逾期『領款之收據視為同意 延期』之事實，進而捏造原告曾有『口頭同意延期領取』，企圖使已失效 之土地徵收案變為有效，自非適法。蓋土地徵收涉及對人民財產權之剝奪 ，被告自應嚴守法定徵收土地之要件、並踐行法定程序，豈得草率認 定，事後領款之事實為『口頭同意』？ ⑵台北縣板橋市○○○段溪頭小段一三○─一六地號之登記名義人為張石頭 　，由於張石頭先生已於六十九年仙逝，試問：七十八年，其如何口頭同意 　？ ⑶再按「債權人受領遲延，或不能確知孰為債權人而難為給付者，清償人得 將其給付物，為債權人提存之。」為民法第三百二十六條所明定，可知， 提存之要件須有受領遲延或不能確知孰為債權人而難為給付之情形之一始 得為之；然而，原告所領補償費絕大部分，係經被告依法提存至台灣台北 地方法院後，原告始向法院聲請領回，此有下列證據以實其說： ①據查原告羅德旺、李賴娥、張盛宗、張盛男、丙○○、蘇美華、姚英愛 等七人之提存書之提存原因為拒絕領取或所在地不明，原告羅德旺等七 人陸續於八十至八十一年間向法院具領，有台灣板橋地方法院提存書可 稽。 ②詹得瑞、詹張允、彭台蘭、洪朝鎮、乙○○、詹明道、張盛忠、張盛男 、黃劉寶蓮、陳鄭貴美、洪龍木、詹德雄及詹德三等十三人部分，亦係 以提存方式處理，惟提存書據台灣板橋地方法院口頭表示『該案已逾保 存期限，業已銷毀』，實際領取時間，雖記不得確切日期，但應該在八 十年至八十一年間。 ③至於甲○○原有之土地係坐落於台北縣板橋市○○○段溪頭小段一三○ ─一六地號，據推測該筆土地補償費亦提存於法院，惟被告以共有人張 石頭等人名義辦理提存，屬不合法提存，故該提存金額係由被告向法院 領回後，交付予原告。 ④詹明輝（已死亡，由其繼承人吳素華、詹凱翔為原告）、洪朝棟等二人 ，據原告表示，其未口頭同意延期具領，至於被告有無辦理提存？其提 存是否合法？已向被告查證中（證據三）。提存之要件既須受領遲延或 不能確知孰為債權人而難為給付為由，則被告所稱「口頭同意」豈不變 成『徒託空言』而不足採信？ ⑷綜上所述，本件徵收補償確已逾期發放補償費而失效，除被徵收人同意延 期領取外，不因被徵收人事後領取補償費而使已失效之徵收回復為有效。 雖被告抗辯原告事後領取補償，可視為同意延期領取補償費之佐證云云。 惟被告既乏證據足以證明原告有同意延期領取補償費之情，嗣後領取不但 不得作為同意延期領取之佐證，原已失效之徵收處分更不因嗣後領取補償 而恢復其效力。 Ｂ、被告台北縣政府部分： １、按土地法第二百三十三條規定：徵收土地應補償之地價及其他補償費，應於 公告期滿後十五日內發給之。但查本案土地地價未能於公告期滿後發給之， 經報奉台灣省政府八十二年三月五日八二府地二字第一六一二四號函說明四 略以：「本案補償費雖未能在法定期間內發放，惟有部分業主同意延至六月 三十日具領，此部分之土地徵收案自不因逾期未發放補償費而失其效力，惟 至未取得業主同意延期發放補償費部分，其核准徵收案，自屬失其效力。」 另依該府八十二年十月十三日八二府地二字第一七四三一五號函復行政院並 副知被告略以：「三、（一）﹒﹒﹒經查本案補償費發放當日（六月二十二 日），計有黃添福等一百三十五戶，經台北縣板橋市公所有關人員協調溝通 後，口頭同意延期領取但未具書面同意書，並分別以七十八年六月二十九、 三十日及七、八、九月間及七十九年間陸續領訖，此部分土地核准徵收案， 依司法院大法官會議議釋字第一一０號解釋，自不因逾期發放補償費而失其 效力。（二）﹒﹒﹒本案徵收土地補償費經台北縣政府依法提存者計二百二 十七戶，其提存原因經檢查提存書副本結果均為拒絕領取或所在地不明，且 台北縣政府及台北縣板橋市公所又無法提出書面同意文件以資證明，此部分 之土地核准徵收案，依司法院大法官會議議決釋字第一一０號解釋，失其效 力。」 ２、本案徵收是否失效，係奉台灣省政府核定，原告等對核定結果不服，似應以 內政部（原台灣省政府土地徵收業務已移交內政部辦理）為被告，先予敘明 。 ３、本案工程用地案，經查行政院八十三年五月十三日台八十三內字第一七０二 九號函附內政部及台灣省政府函報查處情形：「一、有關查明本案黃添福等 戶口頭同意延期領取之具體資料一節，經轉據台北縣政府八十三年三月三十 日八三北府地四字第九六七一四號函復略以『關於黃添福等口頭同意延期領 取一節，雖無具體資料，惟可就其領款之收據視為同意延期之佐證﹒﹒﹒』 。且查司法院釋字第一一０號解釋略以『需用土地人不於公告完畢後十五日 內將應補償地價及其他補償費額繳交主管機關發給完竣者，﹒﹒其徵收土地 核准案固應從此失其效力。但﹒﹒﹒或經土地所有權人同意延期繳交有案者 ，不在此限。』所稱『經土地所有權人同意有案』，並未規定須以書面為之 ，本案既經土地所有權人口頭同意延期領取，與上開大法官會議解釋並無違 背，仍宜維持其徵收效力」。 ４、另「被徵收土地之所有權人，對於其土地之權利義務，於應受之補償費發給 完竣時終止。」土地法第二百三十五條定有文明。本案用地既經行政院前開 號函查處在案，為維民眾權益，被告再以八十六年七月八日八六北府地四字 第二四０八六六號報請台灣省政府釋示失其效力土地，是否需辦理撤銷（更 正）徵收，經該府以八十六年七月十九日八六府地二字第四二五一五號函示 ：「本案未徵得原土地所有權人同意延期發放補償費，致徵收失效之土地， 應無須辦理撤銷或更正徵收，請貴府逕為囑託地政事務所以『撤銷』為登記 原因辦理產權回復為原土地所有權人。」，被告即依上開函示於八十六年十 一月二十五日以八六北府地四字第四四五０八六號函請板橋地政事務所將失 其徵收效力之一一九筆土地辦理回復原土地所有權。 Ｃ、被告台北縣板橋市公所部分： １、系爭土地為公園用地，台北縣板橋市仍希望開闢為公園。 ２、引用另一被告機關台北縣政府之主張。 　 理 由 一、程序部分： Ａ、按民事訴訟法第二百五十五條第一項第三款「擴張或減縮應受判決事項之聲明 」雖未在行政訴訟法準用之列，然如應受判決事項之減縮並不改變系爭案件之 訴訟標的，亦不影響他造當事人訴訟上之攻擊防禦，基於處分權主義之精神， 行政法院仍應予以准許。 Ｂ、本案原告起訴時之聲明包括：確認被告台北縣政府以七十八年五月九日（七八 ）北府地四字第三七七二六六號函公告之徵收處分失效，以及被告應就前項土 地塗銷以徵收為原因之登記，而於言詞辯論期日聲明撤回其第二項訴訟聲明請 求範圍，不再就請求塗銷徵收登記部分為爭執，就此項應受判決事項之減縮， 除被告表示同意外，核其效果亦未改變本件訴訟標的或影響被告訴訟上之攻擊 防禦，參照前述意旨，於法並無不合，應予准許。 二、本件兩造爭執之要點： Ａ、原告認為本案徵收土地補償費之發放當日，系爭土地之需地機關被告台北縣板 橋市公所未將該補償費撥入被告台北縣政府指定代發之銀行專戶，致未能於當 日將補償費發給之，且逾越土地法第二百三十三條所定之發放期限，被告亦無 法提出書面證據證明原告等同意延期領取補償費，則依照司法院釋字一一○號 解釋意旨，本件土地核准徵收案應失其效力。 Ｂ、被告則認為，本案經台北縣板橋市公所派員現場溝通協調，部分業主口頭同意 延期具領補償費，其雖無書面證明資料，但仍可就其領款之收據視為同意延期 之佐證；而且司法院釋字一一○號解釋所稱『經土地所有權人同意有案』，並 未規定須以書面為之，本案既經土地所有權人口頭同意延期領取，與上開解釋 並無違背，故徵收效力仍應維持。 Ｃ、綜觀兩造主張，本院認為，本案之爭點應可集中於以下點： １、原告提起之行政訴訟類型有無錯誤─是否得依行政訴訟法第六條訴請確認「 失效」之徵收處分； ２、倘若１、之論證為肯定，本件確認訴訟是否具備「即受確認判決之法律上利 益」（亦即本件爭議是否具有訴之利益）； ３、倘若本件訴之利益要件具備，則應進一步探究，原告應以何機關為被告請求 確認徵收處分失效─被告是否具備當事人適格？ 三、本院之判斷： Ａ、原告得否依行政訴訟法第六條訴請確認「失效」之徵收處分： １、首先，就法律行為喪失效力之時點而言，「無效」與「失效」之涵義並不相 同，前者係指法律行為自作成之初即屬不生效力，後者則指法律行為作成時 效力已發生，嗣後因特定事由如終期屆至或解除條件成就，而使其效力中斷 ，而該法律行為係向（事件發生後之）將來喪失效力。 ２、其次，行政訴訟法第六條第一項規定，「確認行政處分無效及確認公法上法 律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得 提起之。其確認已執行完畢或因其他事由而消滅之行政處分為違法之訴訟， 亦同。」可知，我國行政訴訟中之確認訴訟類型包括：⑴確認行政處分無效 、⑵確認公法上法律關係成立或不成立、⑶確認已消滅之行政處分為違法等 三類，從文義解釋而論，確認行政處分失效並可包括在上述⑵類之確認訴訟 種類中（因為均是就一個過去已發生之歷史事實，要求法院為判斷）。 ３、又行政訴訟法第二條規定，「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法 提起行政訴訟」，基於本條學理上稱為「概括管轄權」之規定，除憲法爭議 以外之公法事件，除法律有特別之規定，均得於行政法院起訴請求救濟，因 此，人民與行政機關間對行政處分是否「失效」發生爭議，且該當行政處分 是否失效將對人民權利產生影響者，應開放訴訟救濟途徑，透過類推適用行 政訴訟法第六條，由行政法院解決此項法律爭議。 ４、因此，本院認為將確認行政處分失效之訴納入行政訴訟，尚不需（如原告所 主張者）援用民事訴訟區分「確認法律關係成立或不成立之確認之訴」，以 及「確認法律關係存在或不存在之訴」，以類推適用的方法行政訴訟法第六 條。是以原告向本院起訴確認就附表一所示土地，被告七十八年五月九日（ 七八）北府地四字第三七七二六六號函公告之徵收處分自公告徵收補償費期 滿之日起失效，訴訟類型尚非完全不可接受。 Ｂ、本件確認訴訟是否具備訴之利益： １、按確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有 即受確認判決之法律上利益者，不得提起之」，行政訴訟法第六條著有明文 。又所謂具有「即受確認判決之法律上利益」（學說又稱確認利益），須因 行政處分是否生效不明確，致原告在法律上之地位有受侵害之危險，而此項 危險得以對於被告之確認判決除去之者，始為存在（最高法院二十七年度上 字第三一六號、五十二年度台上字第一二四０號判例參照）。 ２、確認行政處分失效之訴應類推適用行政訴訟法第六條規定，已如前述，因此 本類訴訟之確認利益，即須因行政處分失效是否不明確，致原告在法律上之 地位有受侵害之危險，而此項危險得以對於被告之確認判決除去之者，始為 存在。 ３、本件原告所有之系爭土地經徵收為板橋市「一號公園」工程用地，惟因被告 台北縣政府是否逾越土地法第二百三十三條所定之補償費發放期限，致徵收 處分因補償費發放逾期而失效，原告有所爭執，且該徵收處分如因此失效， 則系爭土地則得回復為原告所有，原告對於徵收處分是否失效具有法律上之 利害關係，而此項爭議得經由行政法院之確認判決，使原告對於系爭土地之 權利獲得終局之判斷，故應認為本件確認訴訟已具備確認利益。 Ｃ、被告是否具備本案適格： １、系爭土地之徵收處分係由需地機關被告台北縣板橋市公所辦理該市「一號公 園」工程，經被告台北縣政府報經臺灣省政府七十七年八月廿九日七七府地 四字第八八八五一號函准予徵收，被告台北縣政府始於七十八年五月九日（ 七八）北府地四字第三七七二六六號函公告徵收。 ２、查本件徵收時有效之舊土地法（即三十五年四月二十九日修正公布者）第二 百二十三條第一項第二款規定：「徵收土地為左列各款情形之一者，由省政 府核准之：．．．二、舉辦之事業屬於地方政府管轄或監督者。」而現行有 效之土地徵收條例第一條第二項、第二條、第十四條、第十九條復分別規定 「土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。」 、「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府，在縣 （市）為縣（市）政府。」、「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核 准之。」「徵收土地或土地改良物應發給之補償費，由需用土地人負擔，並 繳交該直轄市或縣（市）主管機關轉發之。」 ３、次查土地徵收係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由 法定程序予以剝奪之謂（司法院釋字第四二五號解釋參照），是土地徵收之 法律關係，除法律另有規定（如：土地徵收條例第五十七條第二項）外，僅 屬國家與需用土地人間之函請土地徵收、以及國家與私有土地所有權人（即 被徵收人）間之二面關係，補償機關與私有土地所有權人間在前者依據徵收 處分辦理補償之前，不發生任何法律關係甚明。 ４、系爭土地係於七十七年間公告徵收，當時之核准徵收機關為台灣省政府，被 告為補償機關。原告申請確認徵收失效，自應類推適用行政程序法一百十三 條第二項向徵收核准機關請求確認，而於精省後，應向原核准徵收機關之業 務承受機關─內政部請求確認（行政程序法第十三條第三項、訴願法第十一 條參照），而非對被告台北縣政府請求確認。 ５、是以，原告逕以非徵收核准機關之台北縣政府以及需地機關台北縣板橋市公 所為被告，未經徵收核准機關就該徵收處分失效與否加以確答，逕行提起本 件之訴，被告適格自有欠缺，且亦不合乎確認訴訟之訴訟要件。 據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如 主文。 中　　　華　　　民　　　國　　九十一　　年　　　九　　　月　　 十八 　　日 臺北高等行政法院 第五庭 審判長 法 官　葉百修 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 法　官　黃清光 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 法　官　帥嘉寶 右為正本係照原本作成。 如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判 決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人 數附繕本）。 中　　　華　　　民　　　國　　九十一　　年　　　九　　　月　　 十八 　　日 書記官 林麗美 原告名單附件： 編號 姓 名 01　　甲○○ 02 詹得瑞 03 　詹張允 04 　羅德旺 05 　詹明輝 06 彭台蘭 07 　洪朝鎮 08 　洪朝棟 09 　乙○○ 10 　李賴德 12 　張盛宗 13 　詹明道 14 　張盛忠 15 丙○○ 16 　張盛男 17 蘇美華 18 　黃劉寶蓮 19 　陳鄭貴美 20 　洪龍木 21 　吳秀卿 22 　姚愛英 23 　詹德雄 24 詹得三