違反公路法

臺北高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　　　　九十年度訴字第六一九五號 　　　　　　　　　　　　　　　 　　原　　　告　東本汽車交通有限公司 　　代　表　人　甲○○ 　　被　　　告　臺北市政府交通局 　　代　表　人　陳武正（局長）住同右 　　訴訟代理人　乙○○ 　　　　　　　　丙○○ 　　　　　　　　丁○○ 右當事人間因違反公路法事件，原告不服台北市政府中華民國九十年八月三十日府訴 字第九０一０五七三一００號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左： 主 文 原告之訴駁回。 訴訟費用由原告負擔。 事 實 一、事實概要： Ａ、本件原告原本自國家取得一定數量之計程車營業許可權配額，並提供自己或他 人之小客車掛牌從事計程車行業。 Ｂ、按原告所有之一單位計程車營業許可權配額，原以「C3-787號營業營業車牌與 特定小客車相結合」之方式來表徵，並由小客車司機黃朝陽向原告以「權利租 用」方式，支付對價後取得排他性之使用權能，將營業車牌掛在所使用之小客 車上（至於小客車動產之所有權為何人所有，與計程車營業許可權並無關連， 該小客車可能為原告所有，而以物品租賃方式出租予黃朝陽，也可能為黃朝陽 本人所有），從事駕駛計程車之行業。 Ｃ、但事後該計程車司機黃朝陽以自己所有之小客車，加入有限責任臺北市天使計 程車運輸合作社，繼續從事駕駛計程車之行業。且國家亦另外直接配給一個單 位之「計程車營業許可權」予加入上開運輸合作社之計程車司機。此時新配之 計程車營業許可權配額到底要以何種方式與黃朝陽所有小客車相結合而對外表 徵，其方式有二： １、或者可以由原告註繳銷舊C3-787號營業車牌，而由黃朝陽帶同自己所有之小 客車至運輸合作社重新申請新的營業車牌。 ２、或者以營業車牌「過戶」之方式，連車帶牌一併帶至運輸合作社，繼續使用 。 Ｄ、黃朝陽乃採上開第二種方式，於民國（下同）八十七年七月二十九日，將上開 車號C3-787之營業車牌，連同黃朝陽自己之小客車，「過戶」至上開運輸合作 社社員黃朝陽名下。 Ｅ、但在上開營業車牌過戶以後，原告仍然享有「已喪失與特定車輛相結合、而以 營業車牌號碼來對外表徵」之一單位計程車營業許可權配額。此時依依當時有 效施行之「汽車運輸業審核細則」第六條第一項第五款之規定，原告應於過戶 （即類似於「繳銷」）牌照之日起二年內，以同一車輛種類全新或年份較新之 車輛替補但原告並未依上開規定辦理，被告機關所屬之下級機關台北市監理處 即於期限屆至後七日，逕於電腦上註銷原告上開營業小客車之車額及車牌資料 。 Ｆ、不過原告事後仍於九十年五月五日又向被告申請替補車額。 Ｇ、被告則於九十年五月十一日以北市交監字第九０二七０九二六００號函之行政 處分否准原告之請求。 Ｈ、原告不服上開拒絕之原處分，提起訴願，經臺北市政府以九十年八月三十日府 訴字第九０一０五七三一００號訴願決定駁回，原告不服，乃提起行政訴訟。 二、兩造聲明： Ａ、原告聲明： １、求為判決撤銷原處分及訴願決定。 ２、被告機關應為恢復原告遭註銷替補車額之行政處分。 Ｂ、被告聲明： 求為判決駁回原告之訴。 三、兩造之爭點： Ａ、原告主張之理由： １、台北市監理處未通知原告，逕於電腦上註銷原告所有系爭營業小客車之車輛 及車牌資料，該註銷處分因未通知原告，故不生效力： ａ、按有關行政處分之方式，有要式主義與非要式主義，基於行政彈性並為提 高行政效率，行政處分之作成方式不以書面為限。惟凡限制或剝奪人民自 由權利之行政處分，性質上屬於侵益處分，依行政程序法第九十六條、第 九十七條、第一０二條之規定，除須給予當事人陳述意見機會外，亦須告 知處分相對人該處分理由，並教示救濟途徑，以保障人民受憲法保障之訴 願權及訴訟權。足見限制或剝奪人民自由權利之處分應以書面為之。註銷 車額之處分既係剝奪人民財產權之處分，依前開行政程序法規定，不僅須 以書面為之，且行政處分自送達時始生效力，然台北市監理處並未將註銷 車額處分送達原告，非但對於原告不生效力且亦屬一重大瑕疵處分。該等 註銷處分既尚未對外發生效力，原告於車籍註銷前即已申請替補，其申請 替補既有權源，被告否准恢復車額處分及台北市政府訴願決定實有違法不 當之處。 ｂ、現今不論車輛定期檢驗抑或是行車執照之換發，主管機關於到期前均以書 面通知民眾使其盡早行使權利或履行義務，本案台北市監理處卻未於替補 期間屆滿前通知原告，亦未作成剝奪人民財產權之註銷處分後以書面方式 送達原告，實已侵害人民之財產權。 ｃ、替補車額權利之法律性質非屬形成權，替補期間非屬除斥期間，時間屆至 ，原告之替補車額權當不因之消滅，此經訴願機關認定在案，足見被告處 分並不足採。 ２、汽車運輸業審核細則第六條規定車輛替補之相關條款逾越公路法第三十八條 授權範圍，且與憲法第二十三條規定之法律保留原則有違： ａ、憲法第十五條關於人民財產權應予保障規定，旨在確保個人財產自由、使 用、收益、處分，免於受公權力或第三人侵害。計程車客運業之車額均係 業者早年繳納政府收購三輪車補助款新台幣（下同）一萬五千元而取得， 此有台北市政府建設局令可證，為有償取得，屬人民財產權，應受憲法第 十五條保障。且計程車客運業牌照自民國六十七年即已凍結，故被告註銷 原告系爭車輛實為剝奪原告受憲法所保障之財產權。 ｂ、按國家對於人民自由權利之限制，應以法律定之且不得逾越必要程度，憲 法第二十三條定有明文，法律內容雖無法鉅細靡遺，惟其仍不得逾越母法 授權之範圍（參司法院釋字三六七、三八０、三九四、四０二、四五六、 四八０號解釋及其理由書）。 ｃ、被告對原告註銷車額係依據汽車運輸業審核細則第六條，該細則以公路法 第三十八條為據。然公路法第三十八條僅規定審核經營汽車運輸業之申請 ，至於開始營運後車輛替補則不在授權內，故該細則第六條規定實已逾授 權範圍，有違憲法第二十三條法律保留原則。 ３、原處分違反憲法第七條平等原則： ａ、行政程序法第六條：「行政行為非有正當理由，不得為差別待遇。」 ｂ、查同業通里等十三家計程車客運業公司所屬繳銷牌照之營業小客車額三十 輛，亦因同等原因遭台北市監理處逕於電腦上註銷，經向台北市政府訴願 ，獲訴願決定以「撤銷原處分，由原處分機關另為處分。」惟被告仍維持 原處分，通里等公司仍表不服提起訴願，仍獲「原處分撤銷，由原處分機 關另為處分。」嗣後，被告即為恢復通里等十三家註銷替補車額。另國中 等六家八輛相同情形者亦經准予恢復替補，顯見被告實有違平等原則。 ｃ、又汽車運輸業審核細則第六條修法頻繁，致人民延誤申請展期，該不利益 亦不應歸責於人民。 Ｂ、被告主張之理由： １、本案所涉及之相關法令： ａ、公路法第三條： 公路主管機關：在中央為交通部；在省（市）為主管廳、處、局。 ｂ、公路法第三十八條之規定： 公路主管機關，審核經營汽車運輸業之申請，應按左列之規定： 一、合於當地運輸需要者。 二、確能增進公眾便利者。 三、具有充分經營財力者。 四、具有足夠合於規定車輛及站、場設備者。 前項審核細則，由交通部定之。 ｃ、交通部八十七年十一月三十日修正發布施行之「汽車運輸業審核細則」第 六條： 汽車運輸業營業車輛汰舊換新，應於繳銷牌照之日起二年內以同一車輛種 類全新或年份較新之車輛替補，逾期註銷替補。 計程車公司、行號未能於繳銷二年內之期限替補者，得於期限屆滿前申請 展期，延展之期限由該管公路主管機關視當地運輸需要及計程車行管理情 形核定之，最高並不得超過二年，逾期註銷替補。 ｄ、交通部八十九年四月十八日修正發布施行之「汽車運輸業審核細則」第六 條： 汽車運輸業營業車輛汰舊換新，應於繳銷牌照之日起二年內以同一車輛種 類全新或年份較新之車輛替補，逾期註銷替補。 計程車公司、行號未能於繳銷二年內之期限替補者，得於期限屆滿前申請 展期，延展之期限及次數由原核准之公路主管機關視當地運輸需要及計程 車行管理情形核定之，逾期註銷替補。 ｅ、交通部八十七年二月二十一日交路八十七字第０一三九五七號函說明二： 查靠行計程車駕駛人取得計程車運輸合作社社員資格，並已終結與原公司 、行號之靠行權利義務關係，其所屬車輛可選擇以繳銷重領或以過戶名義 方式辦理產權異動登載手續，其中依過戶方式辦理者僅屬車輛產權移轉登 記，未涉牌照權利關係，原靠行公司、行號車額之替補方式、期限同意參 照『汽車運輸業審核細則』第六條規定辦理。 ｆ、交通部八十八年十一月十六日交路八十八字第０五三五七六號函釋： Ⅰ、說明二： 按『汽車運輸業審核細則』第六條第一項規定．．．該替補車額之期間 為自牌照繳銷之日起算，一般汽車運輸業最長為二年，計程車客運業依 地方公路主管機關管理需要最長為四年，期間長短固定，其繳銷牌照替 補期間屆滿，應屬除斥期間屆滿，時間到期替補權利自動消滅，毋須另 為對外之行政處分始為有效。如同車輛實施每年定期檢驗規定或計程車 駕駛人執業登記證審驗，民眾應依法令規定之期間，按時辦理檢驗與查 驗，毋須行政機關對於每一件逾期個案送達處分通知，始生效力。．． Ⅱ、說明三： 另有關『汽車運輸業審核細則』第六條規定是否逾越公路法第三十八條 授權範圍乙節，查汽車運輸業為特許之行業，公路主管機關基於維護公 共利益及特許行業管理需要，有關『汽車運輸業審核細則』第六條規範 汽車運輸業繳銷替補之期限長短，影響運輸供給之數量，與公路法第三 十八條第一項第一款『合於當地運輸需要』之規定並無不合，亦無逾越 。 ｇ、臺北市政府交通局八十九年五月十六日北市交三字第八九二一九六０七０ ０號函： 修正後之修正汽車運輸業審核細則第六條條文，其展延之期限及次數，為 省、市做法一致並並考量計程車業經營環境不佳，本市採展延一次，期限 為八年，逾期註銷替補。 ２、本案原告主張原處分違法，其所持法律爭點之簡述： ａ、行政處分未經書面要式通知，即逕於電腦上註銷，損害原告權益。 ｂ、汽車運輸業審核細則第六條規定替補之相關條款，逾越公路法第三十八條 之授權範圍，且違背憲法第二十三條之法律保留原則。 ｃ、車額係其財產。 ｄ、同業通里交通公司等十三家業者，亦因繳銷營業牌照逾期未替補，向台北 市政府訴願審議委員會提出訴願後，卻獲交通局恢復已註銷替補之車額， 致與原告產生差別待遇，違反公平原則。 ３、然而原告上開各項主張，均非可採，理由如下： ａ、八十五年初寄行計程車駕駛人於計程車合作社成立後，向監理機關申領牌 照，依原先方式須繳銷、驗車後，始得重領新牌照。爰此，被告於八十五 年五月二十一日以北市交四字第18025號函向交通部請示，建請比照「寄 行車輛駕駛人申請個人經營計程車客運業處理準則」之方式，准予過戶登 記辦理；並經交通部八十五年六月四日交路八十五字第０二八一二九號函 同意在案。因此，本案原告之系爭車輛均以過戶方式辦理產權異動至天使 計程車運輸合作社社員；有關過戶時，原靠行公司、行號車額之替補方式 、期限，並經交通部八十七年二月二十一日交路八十七字第０一三九五七 號函同意參照「汽車運輸業審核細則」第六條規定辦理。 ｂ、原告主張行政處分未經要式通知，即逕於電腦上註銷，損害原告權益。惟 查： Ⅰ、車額替補性質為「附終期之行政處分（授益性）」，車額之所有權屬於 國家，並非私人所有，此與車身（車體）所有權屬人民不同。 Ⅱ、而按八十七年一月十四日所增列之公路法第三十九條之一：計程車牌照 應依照縣、市○○○○○道路面積成長比例發放。旨在維持交通秩序及 限制計程車從業人口避免惡性競爭。目前計程車從業型態有計程車車行 （公司）、計程車合作社、個人車行，計程車車行型態者為「仲介者」 之角色，汽車運輸業審核細則第六條規定計程車車行遞補期限，已兼顧 原告權利，原告逾遞補期限始向被告提出申請，且未主張不可抗力之理 由。法諺有云：權利人於權利上睡眠者，不值得保護。再查，法律之實 施，貴在衡平。原告在過戶期限二年內，不能完成遞補，顯然原告無此 需求，理應依公路法第三十九條之一規定，由國家收回車額所有權，交 予實際想從事計程車服務之駕駛人，自不得由原告所獨占，倘逾遞補期 限，仍予以遞補，對實際從事計程車服務之工作者而言，恐難謂允當。 Ⅲ、且交通部八十八年十一月十六日交路八十八字第０五三五七六號函釋： 「說明二、按『汽車運輸業審核細則』第六條第一項規定．．該替補車 額之期間為自牌照繳銷之日起算，一般汽車運輸業最長為二年，計程車 客運業依地方公路主管機關管理需要最長為四年，期間長短固定，其繳 銷牌照替補期間屆滿，應屬除斥期間屆滿，時間到期替補權利自動消滅 ，毋須另為對外之行政處分始為有效。」 ｃ、原告主張汽車運輸業審核細則第六條規定替補之相關條款，逾越公路法第 三十八條之授權範圍，且違背憲法第二十三條之法律保留原則。惟查： Ⅰ、並非一切自由及權利均無分軒輊受憲法毫無差別之保障（參照司法院大 法官釋字第四四三號解釋理由書），應視規範對象、內容或法益本身及 其所受限制而容許合理之差異。諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由 者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之。倘關於給付行政 或僅屬於執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關為必要 之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。 Ⅱ、車額替補性質係屬給付行政，自有上開原則適用。再依交通部八十八年 十一月十六日交路字第０五三五七六號函釋：「說明三、另有關『汽車 運輸業審核細則』第六條規定是否逾越公路法第三十八條授權範圍乙節 ，查汽車運輸業為特許之行業，公路主管機關基於維護公共利益及特許 行業管理需要，有關『汽車運輸業審核細則』第六條規範汽車運輸業繳 銷替補之期限長短，影響運輸供給之數量，與公路法第三十八條第一項 第一款『合於當地運輸需要』之規定並無不合，亦無逾越。」 ｄ、原告主張車額係其財產。惟由計程車營運管理沿革來看，民國四十九年， 因計程車大量投入運輸業市場，對當時大眾運輸工具人力三輪車造成衝擊 ，引發計程車業者與三輪車業者之間衝突，為淘汰三輪車，規定計程車業 者每增加一輛計程車營業需繳交新台幣一萬五千元（自用小型車亦同）， 作為徵收人力三輪車收購補助費，以輔助三輪車業者轉業為計程車駕駛人 ，此一金額為補助費並非購買車牌之費用。 ｅ、又原告所稱，同業通里交通公司等十三家業者，亦因繳銷營業牌照逾期未 替補，向台北市政府訴願審議委員會提出訴願後，卻獲交通局恢復已註銷 替補之車額，致與原告產生差別待遇，違反公平原則乙節；查按訴願法第 三條第一項規定本法所稱之行政處分，係指中央或地方機關就公法上「具 體」事件所為決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政 行為。行政程序法第九十二條本法所稱之行政處分，係指行政機關就公法 上「具體」事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之 單方行為。所謂具體乃個別事件，與行政命令所具有抽象特性之分別。臺 北市訴願審議委員會受理原告之訴願案後，本於專業及對事實真象之熟知 所為之駁回決定，雖與同業通里交通公司等十三家個案所為之訴願決定不 同，被告自應依訴願法第九十五條規定受其拘束，於法並無不合（參照司 法院大法官釋字第三八二號解釋理由書）。 理 由 一、兩造爭執之要點： Ａ、本件原告前因國家之授益處分，而享有一定數量之計程車營業許可權配額。其 每一單位之營業許可權配額，是「與一輛特定小客車相結合、而以C3-787號營 業車牌」來表徵及行使，事後卻因故將其表徵權利之「營業車牌」「過戶」（ 「過戶」之定義說明，詳見事實欄「一、事實概要」中之說明）予有限責任臺 北市天使計程車運輸合作社名下之社員黃朝陽，過戶之後，原告仍然享有該一 單位之計程車營業許可權配額，只不過「未與特定車輛結合，並取得營業車牌 號碼」來對外表徵及實際行使。 Ｂ、被告機關認為： １、上開無「對外表徵及實際行使」之「計程車營業許可權配額」，依法必須於 二年以內，以相同車輛種類全新或年份較新之車輛來「替補」（即將許可權 配額與特定車輛結合，並以營業車牌號碼對外表徵及營運），如果逾期未替 補，原告上開原有之計程車營業許可權配額即應依法註銷。 ２、由於本件原告並未在原營業車牌「過戶」之後二年內申請「替補」，所以被 告機關所屬之下級機關台北市監理處即於期限屆至後七日，逕於電腦上註銷 原告上開營業小客車之車額及車牌資料。是以原告原來享有之計程車營業許 可權配額已消滅。 Ｃ、但原告基於以下之理由，認為其計程車營業許可權配額並未消滅，所以其仍得 申請「替補」車額，因此於九十年五月五日向被告提出申請，卻遭被告拒絕， 訴願結果訴願機關也未獲變更被告機關之拒絕處分，因此提起本件行政訴訟。 １、「計程車營業許可權配額」是業者支付對價向政府價購而來的（早年配額之 取得，均須向政府繳納收購三輪車補助款幣一萬五千元），取得後即屬人民 之財產權，應受憲法第十五條之保障。不得事後由政府機關隨意剝奪。 ２、又本件原告之所以能取得計程車營業許可權乃是基於已往政府之授益處分， 而基於信賴保護原則，授益處分事後之廢止不得隨意為之，必須法有明文。 本件被告機關據為廢止授益處分之法規範基礎為註銷時「汽車運輸業審核細 則」第六條之規定，但「汽車運輸業審核細則」屬「法規命令」，其授權之 母法為公路法第三十八條，而公路法第三十八條之規定內容，在本案之情形 ，僅給予主管機關得決定「計程車營業許可權」之授與對象及單位總量，並 不及於事後營業許可權之替補及剝奪事項，因此上開行為時「汽車運輸業審 核細則」第六條之規定內容，顯已逾越母法之授權範圍，有違違憲法第二十 三條之「法律保留原則」。 ３、再從廢止授益處分之作成本身言之，該等行政處分乃屬限制及剝奪人民權利 之行政處分，則依行政程序法第九十六條、第九十七條、第一百零二條之規 定，該等行政處分作成以前，應給予原告陳述意見之機會，而且行政處分本 身必須以書面為之。並送達予原告收受，但以上程序，被告機關均未踐行， 即由其下級機關台北市監理處逕於電腦上註銷原告所有系爭營業小客車之車 輛及車牌資料，亦顯有瑕疵，且對原告不生效力。 ４、被告機關曾對通里等十三家計程車客運業公司所屬繳銷牌照之營業小客車車 額三十輛及國中等六家八輛計程車之營業許可權配額註銷，但在經過行政爭 訟程序以後，均予恢復，而准予替補車額。則本件處理顯然是違反平等原則 。 Ｄ、因此本案之爭點應集中在「被告下級機關台北市監理處二次在電腦上註銷原告 車輛及車牌資料」之行為定性、法律效果與其行為本身之合法性及合憲性判斷 。 二、本院之判斷： Ａ、「計程車營業許可權」並不是憲法上所稱之「財產權」，因此本案也不涉及憲 法第十五條之財產權保護問題。 １、按所謂「財產權」者，乃是指「透過實證法將具有一定實質內涵之經濟上利 益排他性地歸屬於特定權利主體名下，並且以實證法來保障該等權利主體對 上開經濟利益實質內涵之實踐，以確保利益之實現」，所以凡言及「財產權 」者，首先必須確定其「經濟利益之實質內涵」為何﹖只有先確定實證法所 保護之經濟利益實質內涵範圍，財產權之範圍才能界定。而也只有等到財產 權範圍可以界定以後，此等財產權之法律上「排他性」範圍才因此確定，而 可視為一個「歸屬特定個人、具備專屬支配性格（但專屬性仍是相對的，因 為財產權仍負有社會義務）、獨立於團體以外」之「財產權」。這樣定義下 的「財產權」才可能受到憲法保障，並且因此而有進行私法上「交換」之價 值，而形成市場交易價格。 ２、然而本案中，原告所取得之權利是一個公法上之營業許可權，本質上應該是 一個「工作權」，而不具備排他性格之「財產權」特質。換言之，任何人都 可隨時取得許可，加入計程車營業中，並不是一定人取得營業許可後，即取 得獨占之地位，而不容許他人再加入該行業中執業。 ａ、如果確如原告所言，「計程車營業許可權」是一個「財產權」的話，則首 先「計程車營業許可權」之總配額應該固定下來，不容許別人事後再取得 營業許可，這樣其排他性經濟利益之空間範圍才得以界定。又因為「營業 許可權」本身也是一種「無體財產權」，並未依附在有體物上，而是由實 證法所創造出來的權利，所以也可以用時間來界定其範圍（例如說營業許 可權之期限為三年），這是排他性經濟利益之時間範圍。 ｂ、只有排他性經濟利益之空間及時間範圍界定後，其在市場上之交換價值才 得以形成，人民才有（透過交換手段）競標買得上開財產權之可能，並因 對價之支付在取得之權利範圍內，享有財產權之「排他性」保護。 ｃ、然而行政機關在授與人民「計程車營業許可權」時，並未採取總額管制方 式，而且也從未與授與之人民明定授與權利之時間範圍，因此顯然政府機 關在設計之始，即未將之視為財產權。所以授與特定人「計程車營業許可 權」以後，隨時可因社會變化需求，而繼續開放他人加入駕駛計程車之營 業中。因此原來許可權的交易價值，隨時會因為新營業者的加入而被「稀 釋」，在這種情形下，根本不符合「財產權」之定義。 ３、固然原告提及其當初取得配額都支付了一萬五千元之收購三輪車補助款幣給 政府，原告因此認為該一萬五千元即是取得配額「財產權」所支付之交換價 格。然而如果財產權之時間空間範圍都無法決定，法院又如何去判斷及衡量 該一萬五千元所交換而來的權利有多大﹖而且多年以來原告不斷能將其此等 營業許可權授與第三人行使，其獲得之對價遠遠超過了一萬五千元。又當初 一萬五千元之支付也非透過競價方式來形成其價格，因此不能解為買入財產 權所支付之對價，更不能因為原告曾為此等款項之支付，即將主管機關授與 原告之「計程車營業許可權」解為「財產權」。 ４、從而本案完全不涉及「剝奪人民既有財產權」之問題，只關乎「授益處分之 廢止」一節而已，此點有必要先予敘明。 Ｂ、如果法律針對「公法上許可權之給予標準及給予對象」等事項，明文授權主管 機關制定「法規命令」來作規範，則在法律解釋論上，其授權之範圍當然也會 包括「公法上許可權之收回」。因為公法上權利之給予與公法上權利之收回， 乃屬一體之二面，當然也在法規授權範圍之內。 １、本案中「汽車運輸業審核細則」基於為公路法第三十八條之授權，自然得制 定有關「計程車營業許可權」之替補及收回事項，從此觀點言之，「汽車運 輸業審核細則」第六條之規定內容，應無逾越母法之授權範圍可言。 ２、不過本案比較繁雜的法律問題則是，上開授權制定之法規命令，在授與原告 許可權以後，事後經過修正，而且修正內容涉及「「公法上許可權收回」法 定條件之改變（即「汽車運輸業審核細則」第六條之修正，按「汽車運輸業 審核細則」於五十年八月五日經交通部以 (50)交參字第五五六七號令訂定 發布後，迭經多次修正，共計二十四次，其中八十五年九月十九日第十六次 修正，八十六年十一月十日第十八次、八十七年十一月三十日第十九次修正 、八十九年四月十八日第二十三次修正，均曾修正該細則第六條之規定）， 此時修正後之法規命令是否仍可規制已往已授與許可權之收回。 ３、依行政法之一般法理，修正後之授權法規命令仍可對己往授與之公法上許可 權進行規範，因此仍得制定舊許可權收回之新法定要件，只不過應受到「比 例原則」以及「信賴保護原則」憲法法理之限制而已。 ４、本件被告機關註銷原告營業許可權所依據之法規命令，即註銷時「汽車運輸 業審核細則」第六條之規定內容，並無逾越母法之授權，其理由如下： ａ、公路法第三條規定： 公路主管機關：在中央為交通部；在省（市）為主管廳、處、局。 ｂ、公路法第三十八條規定： 　　公路主管機關，審核經營汽車運輸業之申請，應按左列之規定： 　　一、合於當地運輸需要者。 二、確能增進公眾便利者。 三、具有充分經營財力者。 四、具有足夠合於規定車輛及站、場設備者。 前項審核細則，由交通部定之。 ｃ、八十七年一月十四日增訂之公路法第三十九條之一規定： 　　計程車牌照應依照縣、市○○○○○道路面積成長比例發放。 ｄ、交通部八十六年十一月十日修正發布施行之「汽車運輸業審核細則」第六 條規定： 汽車運輸業營業車輛汰舊換新，應於繳銷牌照之日起一年內以同一車輛種 類全新或年份較新之車輛替補，逾期註銷替補。但未能於期限內替補者， 得於期限屆滿前申請展期一年。 計程車公司、行號於核准延展期限仍未能替補時，得申請再展延。再展延 之限由該管公路主管機關視當地運輸需要及計程車行管理情形核定之，最 高並不得超過二年。 ｅ、交通部八十七年十一月三十日修正發布施行之「汽車運輸業審核細則」第 六條規定： 汽車運輸業營業車輛汰舊換新，應於繳銷牌照之日起二年內以同一車輛種 類全新或年份較新之車輛替補，逾期註銷替補。 計程車公司、行號未能於繳銷二年內之期限替補者，得於期限屆滿前申請 展期，延展之期限由該管公路主管機關視當地運輸需要及計程車行管理情 形核定之，最高並不得超過二年，逾期註銷替補。 ｆ、交通部八十九年四月十八日修正發布施行之「汽車運輸業審核細則」第六 條規定： 汽車運輸業營業車輛汰舊換新，應於繳銷牌照之日起二年內以同一車輛種 類全新或年份較新之車輛替補，逾期註銷替補。 計程車公司、行號未能於繳銷二年內之期限替補者，得於期限屆滿前申請 展期，延展之期限及次數由原核准之公路主管機關視當地運輸需要及計程 車行管理情形核定之，逾期註銷替補。 ｇ、交通部八十七年二月二十一日交路八十七字第０一三九五七號函釋說明二 　　： 查靠行計程車駕駛人取得計程車運輸合作社社員資格，並已終結與原公司 、行號之靠行權利義務關係，其所屬車輛可選擇以繳銷重領或以過戶名義 方式辦理產權異動登載手續，其中依過戶方式辦理者僅屬車輛產權移轉登 記，未涉牌照權利關係，原靠行公司、行號車額之替補方式、期限同意參 照『汽車運輸業審核細則』第六條規定辦理。 ｈ、交通部八十八年十一月十六日交路八十八字第０五三五七六號函釋： Ⅰ、說明二： 按『汽車運輸業審核細則』第六條第一項規定．．．該替補車額之期間 為自牌照繳銷之日起算，一般汽車運輸業最長為二年，計程車客運業依 地方公路主管機關管理需要最長為四年，期間長短固定，其繳銷牌照替 補期間屆滿，應屬除斥期間屆滿，時間到期替補權利自動消滅，毋須另 為對外之行政處分始為有效。如同車輛實施每年定期檢驗規定或計程車 駕駛人執業登記證審驗，民眾應依法令規定之期間，按時辦理檢驗與查 驗，毋須行政機關對於每一件逾期個案送達處分通知，始生效力。‧‧ ‧ Ⅱ、說明三： 　　另有關『汽車運輸業審核細則』第六條規定是否逾越公路法第三十八條 授權範圍乙節，查汽車運輸業為特許之行業，公路主管機關基於維護公 共利益及特許行業管理需要，有關『汽車運輸業審核細則』第六條規範 汽車運輸業繳銷替補之期限長短，影響運輸供給之數量，與公路法第三 十八條第一項第一款『合於當地運輸需要』之規定並無不合，亦無逾越 。 ｉ、台北市政府交通局八十九年五月十六日北市交三字第八九二一九六０七０ ０號函： 修正後之修正「汽車運輸業審核細則」第六條條文，其展延之期限及次數 ，為省、市做法一致並考量計程車業經營環境不佳，本市採展延一次，期 限為八年，逾期註銷替補。 註：現行（九十年五月二十五日修正）「汽車運輸業審核細則」第六條之 規定內容： 汽車運輸業營業車輛汰舊換新，應於繳銷牌照之日起二年內以同一車 輛種類全新或年份較新之車輛替補，逾期註銷替補。 計程車公司、行號未能於繳銷牌照二年內之期限替補者，得於期限屆 滿前申請展期。延展之期限及次數由原核准之公路主管機關視當地運 輸需要及計程車行管理情形核定之，逾期註銷替補。 　　　ｊ、從以上之規定足知，被告機關所屬下級機關台北市監理處在電腦中註銷原 　　　　　告之計程車營業許可權符合註銷當時之法律規定。 ５、另外附帶言之，本件註銷原告營業許可權時，「汽車運輸業審核細則」第六 條之規定內容本身也無違反「比例原則」或「信賴保護原則」可言，因為原 告既然將上開營業許可權閒置不利用，收回其許可權符合公路法第三十九條 之一之規範目標，且未對原告造成額外之損失，自無比例原則之違反。又因 為原告對權利之閒置，自然也沒有因信賴授權付出成本，而須加以保護之問 題存在。 Ｃ、授益處分之廢止是否必須依行政程序法第一百二十三條之規定，以新行政處分 之作成為其惟一之方法，在學理上固有爭議（多數意見均認為，公法上法律關 係之形成，仍須先認定事實，再將事實涵攝於法律之中，而得出法律效果，產 生公法關係，所以原則上公法關係都須透過行政處分將之予以「具像化」，廢 止之授益處分亦然。而能透過法律之直接規定來形成公法上之法律關係，乃是 極端例外之情形，必須事實非常明確，以致可從外觀事實，輕易判斷法律關係 者，方得為之），不過在此必須指明： １、行政程序法第一百二十三條第一款明定，如果法規准許廢止授益行政處分者 ，原處分機關即得依職權得將原授益處分予以廢止。而本件依上開說明，行 為時「汽車運輸業審核細則」第六條之規定內容，得據為廢止原告「計程車 營業許可權」之法規。從而被告原本即得依此規定，作成廢止原授益處分之 新行政處分。 ２、固然本件被告之下級機關台北市監理處於電腦上註銷原告營業小客車之車額 及車牌資料時，並未以行政處分之方式為之，似乎與行政程序法第一百二十 三條之規定有違。不過由於行政程序法於九十年一月一日才施行，本件被告 下級機關監理處二次註銷原告車額及車牌資料之時間則均在八十九年間。就 此觀之，此等註銷行為應不受行政程序法之規範。 ３、再退一步言之，即使上開註銷未以書面作成行政處分並通知原告，以致未能 讓原告在作成處分前表示意見，而且未能收受行政處分之書面。不過在本案 中，本院仍可藉由審查被告拒絕原告「替補車額請求」之合法性，而一併審 查前開「註銷行為」本身之合法性，所以即使上開註銷未以書面行政處分作 成，對原告之權利保護也無不利益。 ４、事實上，原告未在規定期限內申請「替補」新車，乃是極為明顯之事實，如 將之解為「藉由法律的直接規定，而『自動』廢止其計程車營業許可權」， 在當時法制背景下（行政程序法尚未實施），亦屬可接受之正當法律解釋結 論。因此上開被告機關所屬台北市監理處所為之註銷行為，應屬對「因法律 直接規定而廢止原授益處分所生之計程車營業許可權」所為之內部確認作為 ，原告之「計程車營業許可權」早在註銷前，即因「二年期間屆滿，又未在 該二年期間內申請替換」，而因法規命令之直接規定，而自動廢止。 Ｄ、至於原告主張，本案之處理有違平等原則一節，本院則認為： １、被告機關已明白承認；原告所稱：「其機關等對通里等十三家計程車客運業 公司於註銷營業許可權配額後，因為行政爭訟程序之經過而予恢復」一節固 屬事實，但是被告機關之所以作出上開處理乃是因為承辦人員誤解訴願機關 之訴願意旨，而將訴願機關撤銷前次處分所持之程序上理由（該案中因為前 次處分誤列原處分機關為台北市監理處，而訴願機關則認定此一行政處分應 由被告機關台北市政府交通局作成，而撤銷原處分，發回被告機關重為處分 ），誤為實體上之理由（以為撤銷原處分之原因是因為實體法上不應註銷） ，而作出准予替補車額之決定。此項處分原是錯誤的，被告機關已立即自承 錯誤，並圖補救。 ２、在行政機關適用法令明顯有誤，致使人民在個案中之違法狀態未被排除，並 因此而獲得利益者，如果行政機關立即對外承誤錯誤，而且終止錯誤之作為 ，讓錯誤作為沒有持續下去，並形成人民之信賴時。則此等違法利益並非法 律所應保護之利益，其他人民不能要求行政機關比照該違法案例，授予利益 。換言之，行政機關之違法失職，不得因此創設（賦予）人民之權利，人民 亦不得主張「不法之平等」。 ３、是以本案應無「平等原則」適用之餘地。 三、綜上所述，被告駁回原告替補車額延期之申請，於法並無違誤，訴願決定予以維 持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷，並請求命原處分機關恢復原告遭註銷 替補車額之行政處分，為無理由，應予駁回。 據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如 主文。 中　　　華　　　民　　　國　　九十一　　年　　　九　　　月　　 十一 　　日 臺北高等行政法院 第五庭 審判長 法 官　張瓊文 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 法　官　黃清光 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 法　官　帥嘉寶 右為正本係照原本作成。 如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判 決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人 數附繕本）。 中　　　華　　　民　　　國　　九十一　　年　　　九　　　月　　 十一 　　日 書記官 林麗美