聲請再審議

公務員懲戒委員會議決書　　　　　　　　　　　　　八十六年度再審字第七一七號 　　再審議聲請人　甲○○ 　　右再審議聲請人因違法失 ○八一一五號議決聲請再審議，本 主 文 再審議之聲請駁回。 事　實 監察院前以再審議聲請人（以下簡稱聲請人）甲○○係中央銀行金融業務檢查處 （以下簡稱中銀金檢處）前處長，於任內（七十八年四月一日至八十四年二月二十八 日退休）督導該處人員執行金融檢查不力，對於國際票券金融股份有限公司（以下簡 稱國票公司）板橋分公司及台灣銀行（以下簡稱台銀）信託部內部控管鬆散、票券交 易違規等情事，未能發現糾正，致國票公司板橋分公司職員楊瑞仁於將近一年時間內 （八十三年九月十四日至八十四年八月三日止），偽造商業本票售與台銀信託部，金 額高達新台幣（以下同）三百八十七億餘元，釀成嚴重金融風暴，造成社會損失與不 安，顯有執行職務未盡切實之違失情事，而依法提案彈劾，移送本會審議。 嗣經本會於八十五年九月二十日以八十五年度鑑字第八一一五號議決聲請人休職 期間一年，聲請人於八十五年十月一日收受該議決書之送達，而於八十五年十月二十 八日聲請再審議，指摘該議決有公務員懲戒法第三十三條第一項第一款規定之「適用 法規顯有錯誤」及第六款規定之「就足以影響原議決之重要證據漏未斟酌」情事，其 理由如左： 貴會八十五年度鑑字第八一一五號議決書，以聲請人未能在檢查業務時及時發覺 國票公司營運及台銀信託部與楊瑞仁交易有異常情況，又雖有部分查覺，卻未繼續追 蹤考核，認聲請人違反公務員服務法第七條執行職務應切實之規定，並決議處分休職 期間一年等云云。惟查前開論結，均顯有重要證據漏未審酌及適用法規有誤之違誤， 實難令人甘服。查聲請人於八十四年二月二十八日退休，而國票公司楊瑞仁弊案係於 八十三年九月至八十四年八月間發生，聲請人僅就八十四年二月二十八日前之金檢工 作方有督導之權責，然原議決書就八十四年三月一日以後仍令聲請人負督導之責，顯 屬違誤。又上述議決書，貴會所審究有關「何以未能在其檢查業務時及時發覺」一節 ，議決書內並無相關論結；有關「檢查國票板橋分公司係基於情報，其檢查重點在於 關係人華國公司股票違法保證案，對其他業務而為附帶檢查」一節，僅稱「但不影響 檢查作業應切實之責任，所辯要不足採」，顯然均漏未斟酌聲請人前向貴會提出之申 辯書所述諸多證據。茲舉其大要臚列於次： 金融檢查之範圍並不及於舞弊之情形： 查行政、立法、司法等三權分立為現代法治國家權力運作之基本原則，是則除 經代表民意之議事機關授權，行政機關並無司法調查防弊之權限，唯司法機關始有 防止與發現舞弊或錯誤之權限。金融檢查處隸屬行政機關，旨在健全金融機構業務 經營，督促其遵守金融法規及導正其經營缺失等方面，且： ㈠檢查程序係依據檢查目標而規劃： 金融檢查限於有限之人力與時間(詳如後述)，必以確立檢查目標，事先規劃 查核程序，始能據以執行，此有「審計準則公報」第十號「查核工作之規劃」第 十一條應屬查核作業之準繩揭示：「查核程式係各項查核程序之彙總。查核人員 應根據查核計劃，擬定查核程式，以指示並控制查核工作。」（補證一）而中銀 八十三年十一月檢查國票板橋分公司主要係為瞭解當時之洪福證券違約案有關華 國飯店股票在金融機構質押授信情形而辦理檢查，檢查目標在於該分公司之授信 業務，並非如本案之票券業務，且如前述，金融檢查業務性質上並非司法調查權 ，自難要求金融業務檢查處對於授信業務以外之缺失尚須事事防弊，不惟礙於人 力與時間無法達成，亦恐影響對於其他金融機構檢查之程序與效果。 ㈡舞弊案件責任之歸屬： 本案為楊瑞仁行使偽造有價證券之刑事責任問題，性質上為金融機構內部之 舞弊與錯誤案件，而查核作業與機構內部舞弊之間的責任問題，依「審計準則公 報」第十四號第三條至第五條已有明確規範（詳參申辯書第十三、十四頁及證物 八）如次： ⒈提供財務資訊之管理階層應負防止或發現舞弊與錯誤之責任。舞弊與錯誤可藉 由內部控制制度之設置及實施，以防止或減少其發生之可能性。 ⒉除受託專案查核外，查核工作之規劃及執行，非專為發現舞弊或錯誤而設計。 ⒊由於查核工作通常採取抽查方式，因此，依照一般公認審計準則執行查核工作 ，並不保證定能發現由於舞弊或錯誤所導致財務資訊之不實。 是以，金融檢查固能發揮相當的金融監理功能，惟受限於行政權限之性質，金融 檢查亦須面臨前述審計準則公報之限制，須以合理的成本，在有限的期間內完成，僅 能對相關資料作選擇性的抽查，此由行政院八十五年四月十一日核定之「金融監督管 理改進方案」第十七頁有關「加強以管理為導向的金融檢查」，即明確指出：「金融 檢查之主要目的在查核金融機構對政策及法令之遵循情形，至於舞弊案件則為金融機 構之內部責任。」（補證二）亦可窺知一二。 由上可知，金融檢查受限於人力及時間並屬行政權限之性質，實難令其負擔超越 其職權之防弊責任，貴會決議文顯有漏未審酌前開規定之違法。 金融業務檢查處人力嚴重不足： 近年來金檢處業務大幅增加，就受檢單位之增加而言，中銀依法應檢查之金融 機構，自八十一年底起至八十四年六月底止共增加三○一個單位，增加率為百分之 二十五，平均每年成長百分之十。就金檢業務量之增加而言，隨著金融機構大幅增 加，金融機構業務量亦不斷擴充，以受檢機構放款業務量計之，八十一年底為十兆 八千三百八十五億元、八十二年底為十二兆一千三百三十四億元、八十三年底為十 三兆四千四百五十二億元，二年業務量共增加二兆六千零六十七億元，成長率為百 分之二十四，每年平均成長百分之十以上。然而，中銀金檢處編制員額自八十二會 計年度以來，連續三個會計年度，亦即至八十四會計年度均為一百一十七人（補證 三），尤有甚者，金檢處實際員額，在八十二年度為一一五人，八十三年度減為一 一四人，八十四年度又減為一○九人（補證三之一），迄弊案發生，未獲補充人力 ，是以依金檢處之人力自僅有維持目前擬定查核目標並執行隨機抽檢方式之能力堪 予認定。復參民法第一八八條因受僱人之侵權行為，僱用人亦須負連帶責任者，即 因彼此間有監督之關係故也，然該條但書亦同時揭示，如僱用人已盡其相當注意義 務者，僱用人不負其責任。再以決議文認聲請人未盡切實義務亦與刑法過失責任相 當，而刑法過失責任必行為人有應注意，能注意而不注意之情事始謂該當（刑法第 十四條）。職是之故，欲使人負擔責任者，前提要件則須有注意之能力，可謂為一 般法律普遍之原則。審矧金檢處於八十三年十一月十日至十六日檢查國票板橋分公 司目標重點在於華國公司股票違法保證案，對其他業務而為附帶檢查等，自可謂已 盡其切實執行其監督金融機構之責任，難謂有任何疏略之處。足見原決議文認檢查 未有切實，恐亦並未斟酌金檢處人力嚴重不足之事實。 就何以未能在其檢查業務時及時發現乙節： ㈠有關「國票板橋分公司對於空白商業本票控管不良」部分： 依據原檢查人員意見：「因當時並未同時檢查總公司，未能取得該分公司向 總公司領用空白本票記錄，故無法核對該分公司庫存總張數是否正確；惟總公司 稽核室於八十三年十月派員盤點空白本票結果相符。」而該次檢查對象並未包括 國票總公司，故未再與總公司勾稽查核；且金檢處又無司法調查權自無法就該分 公司於遷址時，空白本票散落一地，由楊瑞仁私自取用之事實「隨時加以了解」 ，自無從知悉楊瑞仁舞弊之情形。 ㈡有關「板橋分公司重要印鑑長期未妥善保管」部分： 據八十三年十一月檢查期間，原檢查人員已就此部分審慎觀察：「曾在營業 廳觀察，當時主管離座時，其職權章及私章均鎖在抽屜內。」故以當時印鑑已嚴 加保管之情形，實不致發生本案盜蓋印鑑之弊端。至於上班前、下班後及非檢查 期間印鑑未妥善保管之情形，則非金檢人員能力所能控管。因此，僅以此認聲請 人未盡切實義務，顯為誤會。 再依據台灣台北地方法院八十四年度訴字第二六四三號判決就楊瑞仁犯案之 經過，係認定：「楊瑞仁於上班前、下班後或趁該分公司有權保管保證章（含甲 、乙級章各一個）之副理陳淳德疏忽之際，連續在公司內盜用陳淳德名義之甲級 章及陳淳德保管之領組王恆譿名義之乙級章，並連續盜蓋印文於先前竊得之空白 商業本票上之保證人欄，且整本盜用完畢」且：：：「俟完成後，再利用上班前 、下班後之時段，於電腦上連續偽造不實之交易成交單等資料，或由同分公司之 莊明政連續偽造（莊明政部分詳後述），經列印後，隨即將電腦資料刪除，避免 為人發覺：：：」（補證四）。益見金融業務檢查處不可能於上班時間以外或特 定犯罪時間以外之正式檢查時間內，發現犯罪資料業經湮滅之楊瑞仁犯罪事實， 並可參證金融檢查之範圍，絕對無法及於舞弊之情形，當信而有徵。 ㈢有關「國票板橋分公司之票券交易交割兌領及電腦操作集中一人辦理，未分工牽 制」部分： 查該分公司因人員精簡，故須交易員協助交割，惟人員會不定期輪調，而該 分公司設有專責電腦操作人員及會計人員，買賣票券款項之進出、對帳等亦均另 有其人負責控管。次按前開刑事判決，楊瑞仁之犯案手法係「利用上班前、下班 後之時段，於電腦上連續偽造不實之交易成交單等資料，或由同分公司之莊明政 連續偽造，經列印後，隨即將電腦資料刪除，避免為人發覺。」（補證四）由上 開犯罪事實，自與票券交易交割、兌領、電腦操作是否集中一人處理並無任何因 果關係。易言之，縱票券交易程序確實分工牽制，亦僅能於上班時間防止他人偽 造，至於下班後之時段又如何「分工牽制」﹖則彈劾理由及決議文似顯草率。 ㈣有關「國票板橋分公司之電腦軟體無安全控管措施」部分： 復查，八十三年十一月份檢查國票板橋分公司時，曾檢視備份磁性媒體之存 放，有無專責電腦操作人員及操作員密碼之更換等事項。至安全控管系統，因其 程式在總公司，而該次檢查對象又未及於總公司，自無法併予檢視該程式是否妥 適。 ㈤有關「未察覺偽造之賣出成交單等資料」部分： 查票券之交易明細表、買賣成交單及資金序號明細等資料是否為偽，必與台 銀信託部明細分類帳、傳票及國票之賣出成交單等資料相互勾稽核對，始能發現 不實登錄，而該次檢查對象又未及於台銀信託部，亦非專為防弊之目的，而係為 檢視交易程序有否違反常規，自僅能依形式書據資料檢查，亦不可能發現資料為 偽等實質事項。 末查，公務員服務法第七條固規定：「公務員執行職務，應力求切實」，然亦應重 視公務員執行職務時之客觀環境與條件。依金融業務檢查處現有之人力、物力，實 難課其對現行業務量增長快速之金融單位凡事必求零缺點之神話，更遑論本案為舞 弊案件，依一般檢查程序根本無法長期跟監、追蹤，甚至行使司法調查權，自不可 能發現此類「無帳可查」之案件。顯見聲請人並無違反公務員服務法第七條之規定 ，且因本案受連帶處分在案而行政院專案小組對財政部、中央銀行陳報國票案報告 之審查報告書所擬懲戒案，亦以「大過一次」為當（補證五），則本案顯然有一案 二判之違法且有議決懲戒過重之情形。衡諸聲請人任職公務員近四十年，均奉公守 法，戰戰兢兢，對所任職務均全力以赴，從未於任職期間有任何怠忽職守之處，任 職金檢處處長期間，在有限之人力及資源下，仍已盡力並切實督導執行金檢業務， 而國票弊案係於聲請人臨退休前數月發生，即使依比例原則處以「休職期間一年」 亦顯過重。懇請貴會鑑查全案，並依公務員懲戒法第三十八條第一項後段之規定撤 銷原休職期間一年之議決，而變更為較輕之懲戒處分或諭知不受懲戒之議決。 證據（在卷）： 補證一：審計準則公報第十號「查核工作之規劃」影本乙份。 補證二：行政院八十五年四月十一日「金融監督管理改進方案」第十七頁影本乙份 。 補證三：原議決書第十五頁資料影本乙張。 補證三之一：中央銀行金檢處函影本六張。 補證四：台灣台北地方法院八十四年度訴字第二六四三判決影本乙份。 補證五：行政院專案小組對財政部中央銀行陳報國票案報告之審查報告書影本。 理　由 本會於八十五年十一月四日附甲○○再審議聲請書繕本及附件，以八十五年台會 議字第四一九六號函原移送審議機關監察院於文到十日內，提出意見書，其已於同年 月八日收受送達，有送達證書附卷可稽，茲已逾期，無正當理由而未提出意見書，爰 依公務員懲戒法第三十六條第二項規定，逕為議決，合先說明。 聲請人甲○○係中銀金檢處前處長，於其任內，因督導該處人員執行金檢工作不 力，對於國票公司板橋分公司職員楊瑞仁偽造商業本票計達三百八十七億餘元售與台 銀信託部弊案，具有執行職務未盡切實之違失，案經監察院提案彈劾移送本會審議處 分休職期間一年。茲聲請人於法定期間內提出再審議之聲請，茲將本會審議結果，分 別列述如左： 關於指摘原議決適用法規錯誤部分： 　㈠所謂聲請人已於八十四年二月二十八日退休，原議決就八十四年三月一日以後仍 令聲請人負督導之責之違法乙節：查原議決載明聲請人係於七十八年四月一日至 八十四年二月二十八日擔任中銀金檢處處長，而另亦受休職期間一年處分之謝文 達係於八十四年三月一日接任該處處長，對於國票公司板橋分公司，職員楊瑞仁 於八十三年九月十四日至八十四年八月三日間，偽造商業本票售與台銀信託部計 達三百八十七億餘元弊案，中銀金檢處檢查未盡詳實，未能查覺，即時督促改善 ，聲請人與謝文達係前後任處長，各有監督不週之失職情事，自係指其各在任職 期間之違失而言，顯非就聲請人退休後仍令聲請人負督導之責，則此部分原議決 並無適用法規錯誤情事。 ㈡所謂原議決有漏未適用審計準則公報第十號「查核工作之規則」第十一條、第十 四號第三條至第五條及行政院八十五年四月十一日核定之「金融監督管理方案」 第十七頁有關「加強以管理為導向的金融檢查」等規定，金檢範圍不及於舞弊情 形之違法乙節：查所謂行政院八十五年四月十一日核定之「金融監督管理方案」 第十七頁有關「加強以管理為導向的金融檢查」之規定，係於上開弊案爆發八個 月後所訂之新規範，且聲請人於原議決前之申辯中亦未提及，自無漏未斟酌可言 。次查原議決係依中央銀行法第二條、第三十八條及中央銀行各局處室組織規程 第九條規定，中銀金檢處對於各金融機構無論總行或分行均負有檢查，輔導糾正 改善之職責（原議決書九二頁正面五行起）。申言之，檢查之目的係在於發現業 務上之缺失弊端，而予以糾正，促其改善，此為金檢處之職責所在，而認為「其 所屬檢查員既發現缺失，何以未繼續追蹤考核，其執行職務仍嫌不切實，要非空 言已盡責檢查並提列檢查意見促請改善，所可解免督導疏失責任。」至於應由何 者負責追究違失人員之民、刑事及行政責任，係別一問題，殊不能因後者而否定 上述金檢處之職責與違失。從而，聲請再審議意旨謂原議決漏未適用審計準則公 報等規定，金檢範圍不及於「舞弊」，而謂原議決係違法云云，即無可採，應認 為無理由。 ㈢所謂對於本案聲請人之疏失，中銀已陳報擬懲處聲請人記「大過一次」，原議決 復處分聲請人休職期間一年，實有一案二判及處分過重之違法乙節：按稽核公務 員懲戒處分執行辦法第六條規定：「同一事件經主管長官已為處分後，復移送公 務員懲戒委員會審議者，其原處分失其效力。」故無「一案二判」問題；至於本 會處分之輕重係依公務員懲戒法第十條所列之標準，審酌本件弊案金額高達三百 八十七億餘元之鉅，作弊期間將近一年，營業之缺失，金檢問題及缺失，以及其 他一切情狀，酌處休職期間一年，殊不能僅憑聲請人主觀上認為處分過重而指為 原議決適用法規顯有錯誤。故此部分聲請再審議應認為無理由。 關於指摘原議決漏未斟酌證據部分： ㈠所謂原議決漏未斟酌金檢處人力嚴重不足，八十三年十一月十日至十六日之檢查 重點在華國公司股票違法保證案而對其他業務為附帶檢查等事實可證明聲請人已 克盡執行及監督責任之證據乙節：查聲請人在原議決前提出之申辯書僅稱：「金 融機構業務快速成長，且經營業務種類及內容日益多樣化，：：：仍殫精竭慮督 導金檢處執行金檢業務，：：：以提高效率，彌補人力量與質之不足。」（原議 決書四八頁正面八行起）並無聲請再審議意旨所稱。金檢處人力嚴重不足及補證 三，補證三之一等證據，即無所謂漏未斟酌證據可言。至於八十三年十一月十日 至十六日之檢查，重點固在華國公司股票違法保證案，對於其他業務為附帶檢查 ，既已發現其他業務上之缺失並提列檢查意見，促請改善，惟未繼續追蹤考核， 因而原議決認為其執行職務仍嫌不切實，不能解免督導疏失責任，而所辯不足採 （原議決書九四頁背面、九五頁正面）。故聲請再審議意旨所謂原議決漏未斟酌 此部分證據，應認為無理由。 ㈡所謂原議決漏未斟酌金檢人員對於何以未能在其檢查業務時及時發覺缺失之原因 ，諸如該次檢查並未包括國票總公司，金檢處又無司法調查權，故無從知悉楊瑞 仁舞弊情形；上班前、下班後及非檢查期間，國票公司板橋分公司之重要印鑑未 妥善保管，非金檢人員所能控管；楊瑞仁犯罪與票券交易交割、兌領、電腦操作 是否集中一人處理並無因果關係，且於下班後之時段，何能「分工牽制」；安全 控管系統程序在總公司，而該次檢查未及於總公司，自無法併予檢視該程式是否 妥適；該次檢查又未及於台銀信託部，亦非專為防弊之目的，自僅能依形式書據 資料檢查，即不可能發現資料為偽等實質事項等之證據乙節：查上開事實，即係 彈劾文所指六大項目中之五項，聲請人提出之申辯書分別予以答辯並附有關證據 資料，原議決均加逐一斟酌，而就其中銀部分金檢處查有缺失，惟未繼續追蹤考 核，認為執行職務仍有欠切實，即不能解免督導疏失責任，所辯為不足採，在其 理由欄內記載頗詳（原議決書九○頁背面至九一頁背面、九四頁背面、九五頁） 。從而，原議決對於上開事實部分尚無就聲請人所提重要證據漏未斟酌情事。至 於所謂補證四之台灣台北地方法院八十四年度訴字第二六四三號刑事判決，既係 於聲請再審議時始行提出，自無原議決漏未斟酌重要證據餘地。 綜上所述，原議決無公務員懲戒法第三十三條第一項第一款「適用法規顯有錯誤 」及第六款「就足以影響原議決之重要證據漏未斟酌」之情事，再審議之聲請非有理 由。 據上論結，本件再審議之聲請為無理由，應予駁回。爰依公務員懲戒法第三十八條第 一項前段議決如主文。 中 華 民 國 八十六 年 一 月 三 日 公務員懲戒委員會 主席委員長 朱 石 炎 委 員 金 經 昌 委 員 王 文 委 員 黃 向 堅 委 員 吳 天 惠 委 員 張 登 科 委 員 耿 雲 卿 委 員 薛 爾 毅 委 員 王 廷 懋 委 員 蔡 尊 五 委 員 王 江 深 右正本證明與原本無異。 中 華 民 國 八十六 年 一 月 七 日 書記官 李 嫦 霞