違法失職

公務員懲戒委員會議決書　　　　　　　　　　　　　八十六年度鑑字第八三七四號 　　被付懲戒人　乙○○ 　　　　　　　　甲○○ 右被付懲戒人等因違法失職案件經台灣省政府送請審議本會議決如左 主 文 乙○○降一級改敘。 甲○○記過二次。 　　事　實 台灣省政府移送意旨： 被付懲戒人乙○○、甲○○均為承辦國（公）有耕地放租之調查業務，緣於民國八 十一年一月間，有民眾賴木川（未據起訴）明知財政部國有財產局台灣中區辦事處 管理座落雲林縣斗南鎮○○段新庄小段四二二─一號國有浮覆耕地，與民眾黃振文 （另為不起訴處分）所有之同地段第四二一號、第四二二號農地相接，實際為黃某 合併種植水稻使用中且未向有關單位辦理承租，認有機可乘，乃於同年月三十一日 委由已故代書張豐診書立不實切結書，並由賴某之弟賴木喬及其叔父賴居中提出虛 偽證明書，持向斗南鎮公所申請承租前開國有耕地，並由里幹事甲○○依據所填「 公有耕地租用申請書」上「農戶申請承租公有耕地調查審核處理表」逐項審查，並 至現場調查填報後，轉送斗南地政事務所由課員乙○○逐項審查，並至現場調查後 填報；詎於八十一年二月二十二日，陳、簡二人共同前往現場會勘時，陳員明知賴 木川等三人均設籍於同一地址，且非鄰邊農戶，簡員亦明知國有財產局未委託雲林 縣政府代管，又陳、簡二人並明知現場所種水稻，係黃振文所種植，竟與賴某基於 共同圖利犯意之聯絡，由陳、簡二員偽填不實意見於「調查審核處理表」內，足以 生損害於黃某及國有土地放租業務之正確性。嗣該地政事務所完成查報程序，呈請 雲林縣政府決行，致不知情之縣府人員陷於錯誤，而於八十一年四月十日與賴木川 訂定「台灣省公有耕地租賃契約」，迄至八十二年九月二日被撤銷承租權為止，此 期間由賴某取得租賃權，並獲新台幣一千四百五十六元之不法利益。案經法院判決 為：乙○○、甲○○共同公務員對於主管之事務直接圖利，各處有期徒刑一年。共 同所得利益新台幣壹仟肆百伍拾陸元沒收時，追徵其價額，尚未確定。 經核被付懲戒人右開行為有公務員懲戒法第二條之違法失職情事，爰依同法第十九 條之規定，移請審議。 被付懲戒人申辯意旨： 甲、乙○○部分： 本案系爭新庄小段四二二之一號國有耕地係新登記土地，於民國年月日登 錄後由本所辦理補辦編定為特定農業區農牧用地，該地係豬母溝排水工程截彎取 直整治後始浮覆之土地，由農戶賴木川先生僱人填土整理後自行耕作使用，並委 由測量代書張廷振向國有財產局逕向本所申請辦理新登錄（此證物㈠可查考）。 並依實際使用該筆土地面積測量，作成實測圖後填具租用申請書件逕向斗南鎮公 所提出申請承租（此證物㈡可查考），該鎮公所於受理申請後發函本所定期派員 實地會勘並通知申請人到場指界（此證物㈢可查考）。在現場申辯人曾查詢申請 人實地作物是否係其種植及有無糾紛等情，申請人答稱該水稻係其種植且無糾紛 情事（此於地方法院審理時其他會勘人員之證詞可查考，此證物㈨可查考），並 於申請書件內附有其本人之切結書及二位保證人之保證書，切結保證申請人確係 現耕使用人且絕無糾紛情事。亦經實地調查後鎮公所主辦人員甲○○（同案被告 ）。親赴保證人府上再予查證其等出具保證書之真實性在案，本所係複查單位， 僅依調查情形是否與鄉鎮公所查報內容相符，故在此種情況下於調查審核處理表 內簽註：「經查申請人係現耕人，且無糾紛情事，符合：：：，擬請准予承租」 等語並無違誤。 ⑴經查本案系爭土地既係於河川排水工程整治後始淨覆之耕地，則整治前係於水 溝中之土地，故兩造主張均已於該地耕作數十年之證詞顯不足採。因耕作物不 似建物之屬永久性地上物，收成後極易被非原占用人再予占用，本件，事後查 知二造原已有糾紛，故其互為排除毀損地上物以為占用之情形更烈，故益發增 加本案二造所言之質疑性。本案因二造有糾紛及有為保護自己而作不實之證詞 ，導致申辯人善良公務員反背黑鍋，公平正義嗎？又有誰肯來主張公道呢？ ⑵關於未先查得鄰地所有權人通知到場會勘，僅依申請人片面申請即予認定乙節 ，對造黃振文先生所有之同地段四二一、四二二號農地雖與系爭土地相接，惟 查現行公有耕地出租之相關法令規定鄰地所有權人並無優先承租權，實地無糾 紛之現耕使用人並合於其他可出租條件（如無提供公用必要及無妨礙交通水利 等）才有權承租，且依台灣省政府⒑⒈府民地丙字第一○六八○八號函規定 「公有耕地承租人拋棄承租權另行公告放租，同一順序有二人以上申請時，得 以抽籤方式決定，其均未規定公地放租實地調查時，應先徵詢鄰邊土地所有權 人同意後始得為之，且放租政策偏向鼓勵占用人辦理承租以免占用人避繳租金 ，形成長期非法占用影響庫收（此指八十二年七月行政院核定「公有土地經營 及處理原則」前之放租政策）。 ⑶由於法令並無規定實地調查會勘時應通知之對象，故鎮公所依慣例通知申請人 到場實地指界，且本案二位證明人雖與申請人同一門牌，惟均係獨立門戶，其 等住家與系爭土地距離僅約一百公尺，日常作息均可目睹該地耕作情形，其證 明力已較他人為強及確實，故未再尋他人為查證之必要，申辯人依鄉鎮公所調 查結果複查，調查程序與對象可謂完備依法行事並無失職。 ⑷關於申請人賴木川提出之「現耕證明書」記載證明人為耕地鄰邊農戶之釋意， 申辯人援用內政部七十年三月二十六日台內地字第三四九六號函對於土地登記 規則第一百十三條第一項規定合法占有取得地上權登記所應提出「土地四鄰證 明書」係指占有地附近土地之使用人或所有人或房屋居住者之釋示雖為二審台 南高分院所不採，惟目前法令因對此詞尚無其他相關解釋，不能執此即推斷申 辯人有圖利他人之犯意。 關於本案土地代管機關權屬乙節，按公有非公用土地依其編定使用種類均分別由 各專責單位管理，如編為農牧用地之耕地由地政單位管理，建築用地由財政單位 管理，交通、水利等用地則分由建設機關中交通、水利等單位管理。 ⑴公地應依「公地公用」原則儘先用於公共造產或興建國宅等與公益有關事業為 公眾謀福利，但如經檢討後並無提供公用之必要得依現行「台灣省公有耕地放 租辦法」規定辦理放租（此證物㈣可查考）。 ⑵依台灣省省有土地清查及處理要點規定對於久被占用之非公用公地合於放租規 定者，應限期通知占用人申租，是以由⑴⑵款可知合於放租規定之非公用公有 耕地原均以儘量放租為原則，無庸置疑（此證物㈣可查考）。 ⑶由於目前內政部尚未依照國有財產法第四十六條第一款規定訂定「國有耕地放 租辦法」，故國有非公用耕地之放租均係參照「台灣省公有耕地放租辦法」等 相關法令規定辦理（此證物㈣可查考）。 ⑷且省府⒏⒋府建水字第七二六六六號函示關於「自然浮覆」之土地因登記為 國有，由國有財產局接管，其中屬於耕地部份，委託當地縣政府辦理放租、放 領（此證物㈣可查）。 ⑸查台灣省公有耕地放租辦法第三條明定公有耕地係以省府地政處為主管機關， 縣市政府為執行機關。亦即公有耕地（在此含國、省及國省共有土地）係由縣 市級地政單位執行辦理放租，而縣地政單位即指縣政府而言（此證物㈣可查考 ）。 ⑹次查本所並無代管清冊可資查對，於辦理放租後，方補造財產登記卡管理，且 土地登記簿自七十五年起即明令禁載代管機關，故本所無資料可供核對，代管 清冊二份，其中一份存於委管機關，一份存於縣政府（此證物㈣、㈤可查考） 。 ⑺又查民國七十八年以前之公有耕地租用申請書中調查審核處理表內並無代管機 關乙欄，對於人民申請承租農牧用地之案件均簽報縣府審核准駁承租後本所再 據依核示辦理（此證物㈦可查考）。 基於以上種種原因及法令規章之規定，故本案放租之農牧用地係非公用國有耕地 其代管機關填寫為雲林縣政府於法並無不符，亦非無據。申辯人承辦公地管理放租業 務十多年來，均係基於此種傳承及理念依法辦理，絕無圖利之犯意（此證物㈥、㈦可 查考)。 有關國有土地出租程序，行政院雖於民國七十一年十月二十三日以台一財字第一 七九六號函核定頒布「國有非公用財產委託管理或經營辦法」。依該辦法規定國有 非公用財產財政部國有財產局得委託地方政府或適當機關管理或經營，其收益應於 收訖解繳財政部國有財產局。因此，國有耕地占用人如欲申請承租，應先向國有財 產局各地辦事處申請，然後該局各地辦事處移請當地縣政府代管，以便承租管理。 惟目前實際辦理放租作業時有二種方法，其一由人民逕向國有財產局申請承租，並 由該局逕行辦理出租。其二則由人民填具申請書件向土地所在地鄉鎮公所申辦。其 中又以第二種方式辦理為多。經查本省各縣市對於國有耕地放租作業，亦常有辦理 放租後再予補辦代管手續者，畢竟公地管理由於筆數多管理千頭萬緒。二者對於代 管步驟雖有先後之別，然其實質意義卻相同，不失其同一性。不能因本案土地未委 託代管，即推斷申辯人有圖利之犯意，實係十多年來均一直以同一方式辦理之故（ 此證物㈤可查考）。 系爭新生土地，承租人賴木川既指稱為其所耕作，並出具切結書等，申辯人僅負責 形式審查（複查）程序既無欠缺，至糾紛之有無亦非申辯人所能預知。申辯人依據 有關公地放租法令辦理，在審查意見簽註經查申請人係現耕使用人，且無糾紛情事 ，符合台灣省公有耕地放租辦法第八條第一款規定擬請准予承租，於報請縣府簽會 有關單位審核後核示以「本案承租公地經查無提供公用之必要，擬依台灣省公有耕 地放租辦法第八條第一款現定，放租與現使用人：：：」可見法令依據問題，各級 承辦人員之認知一致，絕無不法情事存在，況且縣政府各階層承辦人員，主管觀念 均與申辯人相同，故申辯人更未使所謂不知情之縣府人員陷於錯誤之情事。 法令既明定依台灣省公有耕地放租辦法為辦理出租，則代管機關為縣政府於法亦非 無據，至嗣後縣府因對造陳振文一再陳情之結果造成雲林縣政府撤銷與賴木川之租 約，為另一行政裁量上之問題，與本件審查之過程並無關涉。因本所僅係複查轉報 單位，本案土地代管機關填繕為雲林縣政府如有不符，負核准放租權責機關之縣府 其各級承辦人員依法應予實質審核退回補正或待辦移交代管等手續後再准予承租。 申辯人任於本所迄今已近十六年，其間均承辦同項（地權地用）業務，該等業務 本所編制有二員，惟十多年來均僅由申辯人一人承辦，遍查縣內各所，同種業務他 所均有兩、三人以上在負責辦理，且自八十一年十一月至八十四年十二月止尚又兼 辦本所人事管理業務，職責之繁重可見，申辦人均不負使命，努力從公，任勞任怨 ，備受長官嘉許。自七十五年迄今計記有九次功，六次嘉獎，且十多年來個人年終 考績幾乎年年均為甲等（僅二年為乙等）。申辯人平時為人誠信正直，親切待人， 故甚受同事們愛戴。於公則廉潔自持，奉公守法，奮發進取，勤於研修才能以一位 僅係高中畢業者而於八十年考上高考。本想爾後當可全心全意報效國家為民服務， 怎奈因承辦新庄小段四二二之一號國有非公用土地放租一案，因該地生糾紛，為二 造不實之證詞所牽累，並因執法者不為調查實情，故判指申辯人為共同圖利他人， 各處有期徒刑一年，實係一大冤枉。本案辦理放租過程並無違誤且均依法辦理，敬 請明察，還我清白。 提出證據： ㈠系爭新庄小段四二二之一號土地登記簿及申請登錄書件。 ㈡本案公有耕地租用申請書。 ㈢斗南鎮公所通知會勘函。 ㈣有關公地放租法令規章。 ㈤縣府核准放租函與本所造卡管理。 ㈥省有公地租用申請書。 ㈦七十八年以前之公有耕地租用申請書等。 ㈧申辯人上訴第三審之理由書。 ㈨第一審台灣雲林地方法院判決文。（以上均影本） 第一次補充申辯： 按人民申請租用公有非公用耕地，應依法檢具申請書件逕向土地所在地鄉鎮公所提 出申請，鄉鎮公所於受理後，定期通知本所派員會同勘查，並同時通知申請人屆時 到場指界（如有漏未函知申請人時亦以電話另行通知）。因法無規定實地調查時需 通知四鄰關係人到場，故於實際作業時程序上對於每件人民申請租用公地案實地調 查時均未通知四鄰關係人到場（此於補呈證據附件㈠─一可查考），故本案新庄小 段四二二─一號國有耕地之放租循例於實地調查時亦無通知四鄰關係人到場，此舉 並非違法，且申辯人無圖利他人之意念自明。 法令既明定公有非公用耕地之放租，均應依（參）照台灣省公有耕地放租辦法等法 令規定辦理，則編定為農牧用地之公有非公用土地（通常指國，國省共有及省有土 地）放租案，因均係由縣地政單位（即指縣政府）執行辦理放租，故對於人民申租 該等公有耕地案，其代管機關本所均查填為雲林縣政府（此於補呈之證據附件㈡─ 一可查考），因均由縣政府核准放租。本案新庄小段四二二─一號國有耕地之放租 ，其代管機關本所亦係查填為雲林縣政府，其情形既非特殊，更非故意偽填致陷不 知情之縣府人員於錯誤之情事，而欲以圖利他人，其理已甚明。 綜上論結：由前述一、二節與補呈之證據附件㈠─一及㈡─一，可知申辯人辦理 本案新庄小段四二二─一號公地放租係依法辦理，且辦理方法及程序與以往已辦理之 相同放租案件並無二致，顯然申辯人並無違法失職情事，亦無圖利他人之犯意亦已甚 明，申辯人一心為公，為民服務，處事光明正大，絕不容抹黑，尚請明察，公正審理 ，為申辯人洗冤，還申辯人清白。 提出證據： ㈠─一、人民申租公地各案鄉鎮公所定期實地會勘通知函影本。 ㈡─一、人民申租公地各案申請書件及其土地登記簿影本。 第二次補充申辯： 按公有非公用耕地如不必提供公用，且無妨礙水利交通等要件，現耕使用人得檢具 有關文件向政府機關申請承租，但需無糾紛情事。而國有非公用耕地放租之申請有 二種管道，其一係向國產局各區辦事處申請（國產局於接受申請後，將自動委由該 管縣市政府代管，並由縣市政府執行放租。）其二係向土地所在地鄉鎮公所申請， 並報由縣市政府核准（執行）放租。其中又以第二種方式申請辦理者為多，然由縣 市政府執行放租則一。 本案系爭斗南鎮○○段新庄小段四二二─一號內國有非公用耕地係於豬母溝排水改 善工程完成後始浮覆之土地，係新登記土地該地於排水改善工程完成後由申請人賴 木川僱工填土整地使用，並委由測量代書張廷振申請登錄，且經實地測量作成實測 圖，檢附有關證件，代向斗南鎮公所申請承租。由於所附證件齊全符合，斗南鎮公 所始擇期於八十一年二月二十一日發函通知本所辦理會勘，同時通知申請人到場指 界。本所如期於八十一年二月二十二日派員（由申辯人參加）參與會勘，因實地有 明顯界線，申請人賴木川又於現場指明該地作物─水稻係其種植，且無糾紛情事， 申請書件內並檢具有其本人之切結書及二位證人之保證書。由於鄰邊土所有權人並 無優先承租權法令又無規定實地調查時應通知之對象，故鎮公所依慣例通知申請人 到場實地指界。申辯人依鄉鎮公所調查結果複查，調查程序與對象不但合法且完備 ，至申請人是否係申租耕地之現耕農民，而符合「台灣省公有耕地放租辦法」第八 條規定放租第一順序，行政實務上，泰半以承租人所檢附之切結書及土地四鄰保證 書，並由申租人現場說明予以認定。故申辯人依申請人現場指認及所檢附之切結與 保證書，並依實地勘查結果據實報核，在調查處理表上簽註經查申請人係現耕使用 人，且無糾紛情事等情，全係實情，於法並無違失。本案土地縣府於同（八十一） 年四月間放租與申請人賴木川先生。至該地因事後查知有糾紛，而為縣府撤銷租約 ，係另一行政裁量權，而與本案審查過程無涉，糾涉之有無實非申辯人所能得知。 本案系爭放租之新庄小段四二二─一號國有耕地因與對照黃振文所有同段四二一、 四二二號土地相接，於縣府核准放租與賴木川後，彼以排水為由一再陳情主張該地 亦係其占用，並以該地因國產局並未委託雲林縣政府代管縣府不得放租。本案土地 縣府於八十一年四月間核准放租後，經再為查證結果，發現該地未委託代管並有糾 紛情事，縣府遂於同（八十一）年九月二日撤銷賴木川之承租權。 本案因公訴人對申辯人於通知實地調查對象並對「耕地鄰邊農戶」之界定認知不一 而生誤會，而對未辦理委託代管之國有非公用耕地能否由縣府執行放租乙節亦起疑 ，認申辯人係明知該地未辦理委託代管，代管機關不得查填為雲林縣政府，且雲林 縣政府依法不得辦理放租云云。惟國有耕地放租調查時應通知之對象及「耕地鄰邊 農戶」之界定於台南高分院更一審判決文三（二）及三（三）（Ｐ５～Ｐ７）中已 說明甚詳。因內政部尚未依國有財產法訂定「國有非公用耕地放租辦法」，國有耕 地之放租暫比照省有耕地之放租辦法辦理。依「台灣省公有耕地放租辦法」第三條 規定係由縣市政府執行放租，國有非公用耕地，實質上既均由縣市政府在代為管理 放租，且依省府⒏⒋府建水字第七二六六六號函示關於「自然浮覆」之土地應登 記為國有，由國有財產局接管，其中屬於耕地部份，委託當地縣政府辦理放租、放 領。故對於縣府已放租之未委管國有非公用耕地，僅再行補辦委管手續即可。其代 管名義雖有前後之別，然其實質意義則無二致，均具同一性。對於放租作業並無影 響。況委託代管僅係託管與被委管政府機關內部間之一種行政程序而已。 又國有耕地於財政部⒌⒘台財產二字第七九○七○號函訂頒「國有非公用財產委 託管理或經營協議書簽訂作業要點」前均併同省有耕地委託土地所在地縣市政府代 管，並依「台灣省公有耕地放租辦法」及相關規定辦理放租，此項作業自台灣光復 後迄國產局依上開委託協議書簽訂作業要點辦理委託代管前實務上均由各縣市政府 依上開辦法及相關規定辦理公有耕地放租作業。嗣後關於經委託縣市政府代管之國 有耕地，依國產局⒐⒍台財產二字第八四○二○八號函台北縣政府等代管機關， 請比照省有耕地辦理，亦即仍依照「台灣省公有耕地放租辦法」等相關作業規定核 辦放租。 此項概括委任代管業務沿襲期間係自台灣光復迄上述協議書簽訂作業要點訂頒，而 由國產局據以正式與縣市政府簽訂協議書前，嗣該局於年間將國有耕地等委託雲 林縣政府管理，該府並於⒈⒗於協議書上用印即函復國產局中區辦事處時，經查 並無副知地政事務所及鄉鎮公所，是以本所及鄉鎮公所主辦人員辦理國有耕地放租 業務，仍沿襲慣例。查公有耕地如無提供公用之必要，依法原均以放租為原則。且 公有土地又依編定使用種類分由各相關政府機關管理，編定為農牧用地之公有耕地 依「台灣省公有耕地放租辦法」第三條規定，係以省府地政處為管理機關縣市政府 為執行機關，代為執行管理放租事宜，又依省府⒏⒋府建水字第七二六六六號函 示「自然浮覆」之國有耕地，委由縣市政府辦理放租、放領，是以縣政府對於「自 浮覆」國有耕地可以執行放租。國有非公用耕地既概括委託縣市政府代管，執行放 租，故申辯人於本案土地（農牧用地）。調查審核處理表上代管機關查填為雲林縣 政府於法並無不合，亦非無據。 　　綜上論結：由申辯人前開之陳述申辯及所附相關證據，顯示本案土地放租之調查 處理過程絕無違失，係單純經常性之國有耕地放租業務，本件申辯人處理方式既與其 他個案之處理情形相同，絕無殊異之處，即申辯人均一直以同一方式辦理，且均係依 法定行政程序辦理，應無違誤。謹請明察，秉公處理。 第三次補充申辯： 關於貴會於八十六年六月三日以八六台會議字第一七九六號函囑雲林縣政府查報該府 於八十一年四月十日就座落斗南鎮○○段新庄小段四二二－一號國有土地與賴木川訂 立之「公有耕地租賃契約」，而於八十二年九月二日予以撤銷之原因乙案，茲就雲林 縣政府於八十六年六月七日以八六府地劃字第八六○○○一二四二七號函復貴會略以 經查本案土地截至八十二年九月二日，國有財產局並未委託該府代管，自不得擅自辦 理放租，原放租顯有違誤乙節，申辯人認此情有關細節確有再加說明之必要，免因誤 會致使申辯人之權益受損，謹再提出說明於后。 理由及事實： 本件依雲林縣政府於⒐⒉以八二府地用字第一○二四五號函撤銷原已核准放租並 經訂立租約之新庄小段四二二－一號國有土地原因，不僅係前述該府⒍⒎函指之 未委託代管而已。該府於⒐⒉撤銷租約處分函內亦於說明三中示明經會勘結果， 證明該地在未放租前即有糾紛情事存在，核與台灣省公有耕地放租辦法第八條規定 不符，此亦係撤約處分之另一原因。 就未委託代管，縣府不得擅自辦理放租言：查公有非公用耕地原均以放租為原則， 並以縣市政府為執行機關辦理放租。在國有耕地放租辦法未訂定前國有耕地之放租 暫行參照台灣省公有耕地放租辦法放租，該辦法第三條亦明定縣市政府為執行機關 ，辦理放租且省府⒏⒋府建水字第七二六六六號函示關於「自然浮覆」之土地應 登記為國有，由國有財產局接管，其中屬於耕地部分，委託當地縣政府辦理放租、 放領。本案系爭新庄小段四二二－一號「自然浮覆」國有耕地既明定由縣政府辦理 放租。且本所因無代管清冊，土地登記簿又無登載代管機關，全無相關資料可資查 對，而本案系爭土地經實地會同勘查結果確符合可放租條件，故申辯人於調查審核 處理表內代管機關欄查填為雲林縣政府，於法並無不合，並簽擬報請縣府審核准予 承租。縣府承辦人員對於調查處理表內查填之有關事項本應逐一詳加審核。如發現 有未辦理委託代管之申租土地，應作適當處置或候補行辦理委管程序後再准予承租 。而對於已放租之漏未辦理委管程序之工地，並非不能函知管理機關，補行辦理委 管程序，此因法無明令禁止補辦委管程序，況全省各縣市政府對於已放租而漏未辦 理委管之工地，事後再補行辦理代管程序者，亦不乏其例。此代管雖有時間上前後 之別，然其代管之實質意義並無二致，均具同一性，於放租作業程序之進行並無影 響。 次就糾紛情事言：本件系爭新庄小段四二二－一號國有耕地二造之糾紛幾經查證結 果，已證實係於核准放租後始行發生，此亦經對照黃振文承認在案。故縣府於撤約 處分函中說明糾紛情事發生之時間顯非正確。且對於本件二造糾紛情事發生始末， 申辯人亦於貴會八十六年五月十四日調查庭中詳加說明。 綜上論結：本件放租案核准與撤回之機關均係雲林縣政府，該府承辦人員對於本 件漏未辦理委管程序之已放租國有非公用耕地原非不可採行補辦代管程序，惟疏於審 核在先，後因系爭對照黃振文一再陳情結果可能係因時間上已無法補行辦理委管程序 ，而於複查時又未為查明二造糾紛之起始，即遽作單方撤約之行政處分，該處分是否 妥適，原已值得商榷。本案因縣府對原已合法承租並經雙方訂約之租案作撤約處分， 致造成申辯蒙受此次不白之冤，現該縣府承辦人員已藉機於八十五年間提前退休。尚 請明察，速予公正審理，還申辯人清白，以維申辯人能儘速復職之權益。 乙、甲○○部分： 公有耕地之放租係依據台灣省政府地政處編印之「台灣省公有耕地管理工作手冊 」第三章公有耕地放租公有耕地放租作業程序（見附件一第二四一～二四四頁 ）依該手冊記載鄉鎮公所應辦理：「鄉鎮公所人員勘查項目」共十項，及「鄉鎮 公所收件時，製給手據，收件後應即調查審核並填妥農戶申請承租公有耕地調查 審核處理表簽具處理意見連同公有耕地租用申請書，送交地政事務所核對圖冊及 其他有關事項」兩部分。而「鄉鎮公所人員勘查項目」就是「農戶申請承租公有 耕地調查審核處理表」（見附件一第一○二頁）表中鄉鎮公所查報項目：其中第 ⒈⒌⒍欄由民政課填報，第⒊⒐⒑欄由建設課填報，第⒉⒋⒎⒏欄由農業課填報 。各課承辦人員在八十一年二月二十二日共同前往現場勘察填報意見於「調查審 核處理表」內，完成後分別於調查人員欄蓋章，呈由公所課長、鎮長決裁後，即 將案件移送地政事務所辦理，此有斗南鎮公所自行保留移送前之表件可證（見附 件二第二頁）。因此，「申請書件」及「調查審核處理表」係由民政課、建設課 、農業課等逐項審查，並至現場調查後填報，並非申辯人一人所為。而八十一年 二月二十二日前往現場勘察之人員尚有斗南鎮公所許峰璋、張容二人，事證甚明 。 從賴木川申請時檢附之全戶戶籍謄本（見附件二第三、四、五頁）戶內人口計有 ：賴木川、賴沈香、賴李葉等。其中並無賴居忠、賴木喬二人，可見賴木川等三 人雖均設籍於同一地址，但均非同一戶內，事證甚明。至賴居忠雖為賴木川之叔 父，賴木喬為賴木川之弟，但從檢附之戶籍謄本中亦無法查知。而出現在鄉村門 牌編定中「設籍於同一地址並非同一戶內」此種情形屢見不鮮，此有該同為斗南 鎮田頭里二鄰田頭一號之十戶人家，且均屬獨立戶之戶籍謄本可證（見斗南戶政 事務所⒏⒈雲南戶字第一五八二號函件：附件三）。又查證明人係以證明知悉 該申請人「自某時起耕作使用迄今，並無糾紛情事」之事實為要件，如有虛偽證 明之情事，自應負有關法律責任。證明人縱令與申請人有親屬、親戚或其他利害 關係，仍得證明。 依照省地政處編印之「台灣省公有耕地管理工作手冊」（見附件一），關於公有 耕地租用申請必備之現耕證明書（見附件二第七頁），其證明人即耕地鄰邊農戶 ，並未明確規定應具備何種條件。依照慣例所謂鄰邊農戶，並非專指相鄰之四邊 農地所有人而言，乃係指耕地附近土地之使用人或所有人或房屋居往者而言（參 見內政部七十年三月二十六日台內地字第三四九六號函，就土地登記規則第一百 十三條第一項所稱四鄰之釋令：附件四）。蓋證明書之內容為「自某時起耕作使 用迄今，並無糾紛情事」，祇須對被證明人每日之作息耳目能及者即有資格當之 ，因此，所謂鄰邊絕非指土地相鄰四邊之所有人而已，事證甚明。本案經勘察結 果申請人賴木川提出之證明書之證明人賴居忠、賴木喬均居住於離現地一百公尺 左右，且在附近均有農地從事耕作（見現場勘察地籍圖所示：附件五），自合乎 鄰邊之要件，予以採用，依法自無不合。又內政部為鄉鎮公所之最上級主管機關 ，鄉鎮公所所屬公務員在審查案件遇有疑義時均以內政部之函示為依據。申辯人 自服公職以來，有關地政業務之處理，除依現有法令外，並以省政府及內政部之 函示為依據，並無例外。內政部此項函示，雖係對合法占有取得地上權登記所作 之釋示；但依「舉重以明輕」之法理，本案係占有耕地者申請承租，較諸取得地 上權登記為輕，因此行政機關在法令無明文規定下，對承租耕地之審查作業，援 用內政部上開釋示，就住在系爭土地附近之農戶作為鄰邊而為調查認定，依法自 難認為不合。 依照賴木川申請時檢附之地籍圖謄本（見附件二第八頁）上與斗南鎮○○段新庄 小段四二二－一號國有浮覆耕地相接之農地，係指同地段四一八、四一九、四二 ○、四二一、四二二、四二三、四二四號等。迨至勘察時發現，現場之四二二－ 一號國有耕地，除了與四二一、四二二號相接之部分，築有「東西向」田埂隔開 ，自成一畦田外；其餘與四一八、四一九、四二○、四二三、四二四號相接之部 分，皆無「東西向」田埂，均已直接耕作至河堤邊（見現場勘察地籍圖所示：附 件五）。經地政事務所所派人員核對界址無誤。由此顯示，四二二－一號國有耕 地，大部分已被鄰地占耕，而賴木川申請承租之部分未被鄰地占耕（即未被黃振 文合併使用），事證甚明。 四二二－一號土地係浮覆地於八十年八月間由賴木川聘請代書向國有財產局申請 辦理登錄（第一次）登記，此有斗南地政事務所⒏⒛八四雲南地一字第三一一 三號函可證（見附件六），再由賴木川申請承租，其所以知悉提出申請必然對於 申請之要件有所瞭解，自應知公有耕地之承租其先決條件必須「現耕農戶」且「 土地無糾紛」，且於申請時所出具之切結書表明「確係本人自任從事耕作，絕無 冒名頂替及任何糾紛事實」（見附件二第六頁），豈有在八十一年二月二十二日 申辯人與公所內建設課、農業課承辦人員及地政事務所人員共同勘察現場時，當 場表示水稻係黃振文所種，而與申請所出具之切結書意旨顯然不符，因與申請要 件不符，將會逕遭駁回之理﹖且賴木川於雲林調查站調查之初，猶主張其已現耕 且占耕四十餘年，於一審調查時復供稱其於申辯人等勘察現場時係表示系爭土地 由其種植，當時土地並無糾紛等語。且當時參加勘察人員尚有斗南鎮公所技士許 峰璋、張容，據彼等於偵查及一審調查時一致結證稱：賴木川表示稻子係其自己 所種，並無糾紛等情。為賴木川申請承租時出具現耕證明書之賴木喬、賴居忠於 一審調查時亦供稱：申辯人找彼等查證時告知土地係賴木川現耕並無糾紛等語。 再再顯示，申辯人經查證結果所知道的是：「現場水稻係賴木川所種植，並無糾 紛情事」，事證甚明。 依據台灣省公有耕地放租辦法第三條規定「公有耕地之放租，以民政處地政局為 主管機關，各縣市政府為執行機關」（見附件七），故鄉鎮公所非主辦單位甚明 。而「調查審核處理表」內「鄉鎮公所勘查項目」係民政課、建設課、農業課之 各承辦人員根據現場勘察結果填報之意見。至於其餘土地之權屬，有否代管，以 及是否准予放租，其法令依據如何，均係地政事務所及上級縣政府主辦會辦人員 之職責，非申辯人所能置喙。 申辯人與申請人賴木川不相識，並無圖利賴木川之必要。與同案被移付懲戒人乙 ○○則分別任職於不同機關，更無任何犯意之連絡。事實上系爭四二二－一號土 地係國有財產，黃振文未曾取得承租權，亦未提出申請承租，當然無使用之權益 。而系爭四二二－一號土地係八十年間豬母溝排水改善工程施工後，由斗南地政 事務所完成地籍圖分割所產生之未登錄地（見附件八），當時尚在溝底，經賴木 川雇工填土後始告浮起，又是賴木川聘請代書向國有財產局申請辦理登錄登記， 才提出申請承租。因此，放租與否，對黃振文並無造成任何損害。 申辯人係經基層特考錄取村里幹事分發任職，因服務於斗南鎮公所才由外地遷入 暫居斗南鎮，故對斗南鎮之地理環境並不瞭解。原任職大東里里幹事於七十九年 五月間借調民政課接辦地政業務，因非「土地行政人員」出身，對地政業務一切 均感生疏，關於放租業務前任承辦人員未曾辦過並無案例可循，本案國有耕地之 放租又是申辯人接辦的第一件，對該案件祇能摸索進行，甚屬無奈。但申辯人並 未因而廢弛公務員應盡「執行職務」之義務，乃努力學習，身體力行。在求取經 驗過程中，由於經驗未足，對邪惡之士所使矇瞞取巧之能事，難免無法面面俱到 ，而蒙受不白之冤，尚待法曹還予清白。 申辯人確無被移付懲戒案件移送書所指之違法失職行為，移付懲戒旨意，顯有誤 會。為此敬請明察，賜為不受懲戒之議決。 又補充申辯： 申辯人生長於雲林縣虎尾鎮鄉下的三塊厝，五歲喪父，自幼秉承母訓規矩做人，現 任斗南鎮公所大東里幹事，奉公守法，誠以待人，七十九年五月一日，奉派兼代民 政課辦理公墓及地政事宜，因業務生疏，戰戰兢兢，莫敢懈怠。 八十一年二月十七日，承接賴木川欲申請、租用斗南鎮○○段新庄小段四二二－一 號的土地，申辯人負責審查㈠土地有無糾紛：無，㈡申請是否現使用人：是，㈢鄰 邊土地有無占耕：無。「農戶申請承租公有耕地調查審核處理表」中的三項目，申 辯之所以做出肯定答案乃基於申請人賴木川提出齊全的申請證件，有㈠公有耕地租 用申請書，就新庄段四二二－一面積○．一二七五公頃中之○．○七五公頃申請租 用，占十七分之十，適與黃振文四二一、四二二耕地接壤處，築有彎曲鋸齒形的一 道田埂（如附件一），㈡戶籍謄本（附件二），㈢切結書（附件三），㈣現耕證明 書，由賴居忠、賴木喬出具證明（附件四），㈤地籍圖謄本（附件五），此等證件 ，申請人及證明人均信誓旦旦證明屬實，若有虛假願負法律責任。 申辯人實地審查時，賴木川堅稱系爭四二二－一租用地原系豬母溝溪床，溝狹水急 ，不利耕種，八十年九月二十九日改善工程竣工後，渠僱工將低窪的浮覆地填高， 並與四二一及四二二接壤處砌有彎曲鋸齒形的一道厚田畦（如附件六綠色部分）。 其他與四二二－一接壤的地號卻沒有田埂，又強調稻谷之地上物是他所種植，黃振 文郤沒有阻撓賴木川僱工填土，築鋸齒形田埂及種稻，顯而易見是相處在相安無事 的狀態，法官若是鄉下出身的人，一定會跟申辯人一樣同意，出錢填土整地的人， 有權耕作及租用資格，此乃經驗法則，及風俗習慣所公認的事實，事後黃振文為爭 奪該系爭四二二─一之租用地，在調解時，應允以新台幣四萬元補償賴木川的開支 ，同本案被移付懲戒人乙○○可以佐證，復台南高分院更㈠判決第八頁第四行至第 七行斗南鎮公所民政課長吳福教在本案結證所稱，八十二年五月二十八日他曾赴現 場會勘，黃振文及賴木川亦應邀在場，當時黃振文曾與伊兒子商量後，向他提及系 爭土地為賴木川所開墾，要補償賴木川四萬元等語（如附件七），由此可證，申辯 人辦理本件申請案是合情合理又合法。 土地登記規則第一百十三條第一項所採之「四鄰」指占有地附近之使用人或所有人 或房屋居住者（如附件八）。土地毗鄰地主，經常易因灌溉或田埂易位及其他因素 肇起爭端，申辯人認為賴木川指定賴居忠、賴木喬作證人，並無違法，至於他們的 住址皆是田頭里田頭一號，其實一號編有十戶，全省各地類似情形比比皆是（如附 件九）。 竊以為系爭四二二－一租用地，在豬母溝改善前，屬於溝底不宜耕作，勿庸置疑， 八十年九月二十九日改善工程竣工後形成低窪的浮覆地，並由賴木川填土成為適耕 地（賴木喬在一審卷一七五頁正面陳述黃振文也承認）且在賴木川申請租用文件中 ，及實際耕作現場，在在顯示四二二－一土地有賴木川耕作的事實，申辯人根本無 從得知黃振文曾耕作該地。 申辯人辦理公有耕地之放租是依據台灣省政府地政處編印之「台灣省公有耕地管理 工作手冊」（如附件十）辦理。至於現耕證明書內「耕地鄰邊農戶」如何認定﹖標 準如何﹖均付諸闕如。此次驟然承接地政業務，因欠缺相關之法規準則可遵循委實 茫然不知如何辦理，乃請教地政事務所人員，經地政事務所人員告以：鄰邊農戶並 不一定必以耕地相鄰之四邊農地所有權人為限，並引內政部七十年三月二十六日台 內地字第三四九六號函之釋令（見附件八），因此，只要申請人提出翔實的證件及 「四鄰」的證明人在申請租用土地附近，再向證明人調查明確即可，申辯人乃依其 指示照辦，難謂有何疏失或不法。賴木川既然提出合法的申請文件及願意承擔法律 責任的證明人，申辯人才沒深入查明系爭土地鄰邊耕地所有權人黃振文等人的意見 ，而同意賴木川的申請然後轉送地政事務所，由地政人員依職責繼續辦理。 申辯人本性純樸、木訥寡言，面臨法庭內心會膽怯，故讓庭上有詞不達意的印象。 申辯人身為里幹事，臨時被調差兼地政業務，與申請人及地政人員素不識面，貪瀆 案要有動機與目的，我不貪不取，依法辦事，申請人在申請時又切結若有虛假願負 法律責任，他們不但沒有責任，反而讓我這個便民又勇於任事的人才剛脫離法院審 判之夢魘，如今又要面對懲戒處分，公務員動輒得咎，情何以堪﹖ 申辯人認為光憑申請人所提出的證件證明及現場的耕作情形，即可認定系爭四二二 －一土地純為賴木川所闢所耕，那有由賴木川斥資填平的土地，讓既不整地又不申 請承租的黃振文平白去耕作的理由，公務員熱心辦理公務，應該何去何從。依法辦 理是申辯人辦事的準則，今獲第一、二審法院判決無罪確定（見附件十一）足徵申 辯人的認事、作法正確，絕無違法失職行為。為此敬請鈞會明察，賜為不受懲戒處 分之議決。 提出證物： 附件一：公有耕地租用申請書。 附件二：戶籍謄本。 附件三：切結書。 附件四：現耕證明書。 附件五：地籍圖謄本。 附件六：八十一年二月二十二日現場勘察示意圖。 附件七：台南高分院八十五年度上更㈠字第四六七號判決書。 附件八：「四鄰」釋令。 附件九：斗南鎮田頭里田頭一號編有十戶戶籍謄本。 附件十：「台灣省公有耕地管理工作手冊」節本。 附件十一：判決確定證明文件。 　　理　由 被付懲戒人乙○○為雲林縣斗南地政事務所課員，甲○○為雲林縣斗南鎮公所里幹事 ，均負責辦理國（公）有耕地放租之調查審核業務。緣農民賴木川得知坐落雲林縣斗 南鎮○○段新庄小段四二二－一號浮覆地，已登記為國有與農民黃振文所有同地段四 二一、四二二號土地相毗連，為黃振文所耕作使用，但黃振文尚未申請承租，即趁機 於民國八十一年一月三十一日委託已故之代書張豐診代理向雲林縣斗南鎮公所申請承 租，由其本人出具切結書，並另由其弟賴木喬及叔父賴居忠合具證明書，證明系爭土 地為其所耕作，無冒名頂替及有任何糾紛情事，被付懲戒人甲○○受理後，已依地籍 圖查出四鄰土地所有人廖清、劉松烟、黃振文、楊榮村等人之姓名、住址註記在箋條 上，並至現場勘查後填報雲林縣斗南地政事務所，由被付懲戒人乙○○複審，簡、陳 二人於同年二月二十二日會同至現場勘查，但均未向原先查註之四鄰土地所有人廖清 等人調查，即僅憑賴木川之切結書及其叔、弟所出具之證明書片面予以審查通過，乙 ○○復未查明系爭土地並無委託代管，不得辦理放租，即逕行在「農戶申請承租公有 耕地調查審核處理表」上代管機關欄內，填入「雲林縣政府」後轉報，致雲林縣政府 於同年四月十日與賴木川訂立「台灣省公有耕地租賃契約」，嗣發覺系爭土地，未曾 委託代管，不得放租，又賴木川與黃振文間在放租前，即有糾紛存在，該府又於八十 二年九月二日將原訂之租約撤銷之事實，曾經檢察官偵查終結，對被付懲戒人等依貪 污治罪條例第六條第一項第四款對於主管事務直接圖利及刑法第二百十六條、第二百 十三條之行使公務員登載不實文書等罪嫌提起公訴，經審理結果均判決無罪確定，固 有台灣高等法院台南分院八十五年度上更㈠字第四六七號刑事判決正本及判決確定證 明函各一件在卷可稽。 然查系爭土地，北邊面臨豬母溝，南邊鄰接黃振文之四二一、四二二號地，申請人賴 木川與賴木喬、賴居忠之住宅及土地則在隔豬母溝之西北方向，與系爭土地相距百公 尺左右，並不接壤，而豬母溝整治後所出現之浮覆地，鄰接四一八、四一九、四二○ 、四二三號部分，皆已合併使用，有被付懲戒人甲○○「八十一年二月二十二日所繪 現場勘查示意圖」在卷可稽（見八十六年五月十四日所提申辯書附件六），則黃振文 之四二一、四二二號地合併使用系爭土地，自乃順理成章之事。被付懲戒人甲○○在 受理賴木川之承租申請時，依地籍圖查出四鄰土地之所有人為：廖清、劉松烟、黃振 文、楊榮村等四人，並註明姓名、住址於箋條上，該箋條附於刑事偵查卷內，且為其 承認是實，苟於會勘時向該四人調查，則有無糾紛，當立可知悉，被付懲戒人乙○○ 對此箋條，自亦見及，二人竟均未通知真正之四鄰到場，而片面採信住於百公尺以外 ，箋條並未註明之賴木喬及賴居忠之證明，即予審查通過，雖刑事責任部分審理結果 ，不能證明被付懲戒人等有圖利之故意而判決無罪，但其疏失之咎，仍無可辭，申辯 意旨略以：鄰邊土地所有人，對國有非公用耕地之出租，並無優先承租權，法令又無 規定實地調查時，應通知之對象，土地登記規則第一百十三條第一項所稱之四鄰，依 內政部七十年三月二十六日台內地字第三四九六號函解釋為係指耕地附近土地之所有 人，使用人或房屋居住者而言，並非專指相鄰之四邊農地所有人，是渠等勘查時，認 證明人賴木喬、賴居忠居住距現場約一百公尺左右，在附近農地從事耕作，認合乎鄰 邊之要件，予以採信，係本於行政裁量權之作用，且事先並不知申請人與證明人間有 兄弟叔侄關係，故依法並無不合云云。然查系爭土地，依其整體使用情形觀之，既知 有緊鄰之土地所有人廖清等四人可查，為何捨近求遠﹖只求形式，而不顧實際，其執 行職務，顯不切實，與現場勘查之目的，亦相違背，是其所辯與所提相關證據，均不 足為免責之藉口。其行為違反公務員服務法第七條公務員執行職務，應力求切實之規 定，足可認定。 另查系爭土地為國有，並未委託雲林縣政府代管，不得逕行放租，且在放租前，已有 糾紛存在，於出租後發覺，雲林縣政府將原訂租約撤銷之事實，已分據財政部國有財 產局台灣中區辦事處八十六年六月十八日台財產中雲字第二一六七號函及雲林縣政府 八十六年六月七日府地劃字第八六○○○一二四二七號函復在卷可稽，被付懲戒人乙 ○○亦承認當時未調查系爭土地，是否曾委託雲林縣政府代管，即於審核表上，填載 代管機關為雲林縣政府屬實，申辯意旨略以：國有耕地依「台灣省公有耕地放租辦法 」規定，由地方政府辦理放租，已為成例，其未委託代管，而於辦理放租後，補辦代 管手續，亦不乏其例，且斗南地政事務所又無代管清冊可查，土地登記簿復無代管機 關之記載，故審查時，不易察覺，渠依例以為系爭土地已委託雲林縣政府代管，故予 填載，以往曾有此例，於發覺後，才補辦委託代管手續，刑事判決亦認其無偽造文書 之故意，而判決其無罪云云，然查國有非公用財產之管理，財政部依國有財產法第十 三條之規定訂有「國有非公用財產委託管理或經營辦法」，依該辦法第三條第二項規 定：國有非公用財產委託管理或經營時，應由財政部國有財產局就管理或經營之範圍 、原則、期限及有關權利義務事項，與受託之地方政府或適當機構簽訂協議書，並附 具國有非公用財產明細清冊報請財政部核定之，財政部並依該項規定，又訂定「國有 非公用財產委託管理或經營協議書簽訂作業要點」，以為遵行，程序至為慎重，豈能 未經委託，即任由地方政府擅自處理，台灣省政府地政處編印之「台灣省公有耕地管 理工作手冊」第三章所定國有耕地得提供為放租或放領之用，亦以曾經委託地方政府 管理為前提，並非國有耕地，地方政府可以決定放租或放領，此觀該章引用國有財產 法第四十六條第一項之規定而自明，不過因「公有耕地放租辦法」，尚未經內政部訂 定，其放租或放領手續，依台灣省公有耕地放租辦法及其施行細則辦理而已，台灣省 政府六十四年八月四日府建水字第七二六六六號函示所謂：「自浮覆」之土地，應登 記為國有，由國有財產局接管，其中屬於耕地部分委託當地縣政府辦理放租、放領， 亦須於委託代管後地方政府始可為放租或放領，查系爭土地，雲林縣政府於放租後發 覺未經委託代管而將原訂租約撤銷，亦可證地方政府對未經委託之國有耕地，不得逕 行辦理放租，是被付懲戒人乙○○未經查明系爭土地，有無委託代管，即逕行於審核 表上，記載代管機關為雲林縣政府，予以審查通過放租，縱刑事判決無罪，其行為仍 違反公務員服務法第五條公務員應謹慎，第七條公務員執行職務，應力求切實之規定 ，所為申辯及所提有關之證據不足資為免責之藉口，應依法酌情議處。 據上論結，被付懲戒人乙○○、甲○○有公務員懲戒法第二條各款情事，應受懲戒。 爰依同法第二十四條前段、第九條第一項第三款、第五款、第十三條、第十五條議決 如主文。 中 華 民 國 八十六 年 七 月 四 日 公務員懲戒委員會 主席委 員 金 經 昌 委 員 王 文 委 員 黃 向 堅 委 員 吳 天 惠 委 員 張 登 科 委 員 薛 爾 毅 委 員 王 廷 懋 委 員 蔡 尊 五 委 員 王 江 深 委 員 張 木 賢 右正本證明與原本無異。 中 華 民 國 八十六 年 七 月 七 日 書記官 康 癸 燁